УДК: 614.2:616+051:616-052
Соболева Е.С.
Медицинский информационно-аналитический центр Калужской области, г. Калуга
Regional aspects of organization of innovative activity in public health (by an example of Kaluga oblast)
Soboleva E.S.
Medical Information and Analytical Center of Kaluga oblast, Kaluga
| В статье представлены задачи по обеспечению развития регионального здравоохранения в свете проводимой политики к переходу на инновационное развитие, предложены способы их решения с позиции управления. | In the article, the problems in the development of regional public health services are highlighted in relation with the policy directed at transition to innovative development; ways of their decision from a management position are offered. |
Ключевые слова: управление, инновационное развитие, организационные формы, медицинский кластер.
Key words: management, innovative development, organizational forms, medical cluster.В докладе ВОЗ о состоянии здравоохранения в мире 2008 года отмечена необходимость модернизации национальных систем здравоохранения, курс на модернизацию озвучен в Послании Президента РФ Медведева Д.А. Федеральному собранию. Ранее им же в качестве ключевых задач развития обозначены четыре «И» - институты, инфраструктура, инновации, инвестиции.i
Выбор инновационного пути развития затрагивает многие сущностные аспекты и требует формирования соответствующей инновационной среды, которая представляет собой совокупность функционирующих институтов – экономических, нормативно-правовых, социальных и духовных, а также развития инфраструктуры, необходимой для осуществления инновационной деятельности [1, 3].
В этих условиях задачей регионов становится формирование и развитие своих инновационных систем, разработка подходов для обеспечения инновационной деятельности во всех отраслях, в том числе здравоохранении, с учетом своих амбиций, особенностей, потребностей и возможностей, роль регионального управления значительно повышается, как наиболее приближенного к инновационным запросам массовой практики [6].
Региональный аспект инновационной стратегии здравоохранения особенно важен, поскольку последняя является составной частью стратегий территориального социально-экономического развития. Основным объектом регулирования региональной инновационной политики является потенциал территории, который должен быть активирован и направлен на нужды инновационного процесса. Инновационный потенциал регионов в области здравоохранения существенно различен. По данным Независимого института социальной политики, наибольшей инновационной активностью в здравоохранении отличаются: Краснодарский, Пермский и Приморский края, Иркутская, Новосибирская и Тульская области [4]. Основным механизмом инновационной политики является создание системы стимулов для привлечения инвестиционных ресурсов в эту сферу [2].
К числу необходимых инициатив властей на местах относятся: а) установление контактов с развитыми регионами и организациями в целях обмена опытом; б) организация юридической, консалтинговой, информационной помощи организациям-инноваторам (поиск и подбор деловых партнеров, консультации сторон, содействие в обучении и деятельности и др.); в) помощь в создании региональных прототипов передовых организаций и решении вопросов, связанных с информационным взаимодействием и правовым сопровождением; г) пропаганда инновационной деятельности путем созыва конференций, семинаров, симпозиумов; д) создание региональных центров поддержки; ж) предоставление различных льгот учреждениям-участникам инновационной системы [6].
Основные задачи различных управленческих уровней, решение которых влияет на качество инновационной деятельности регионального здравоохранения, представлены в таблице 1.
Таблица 1
Основные задачи инновационной политики в сфере здравоохранения.
| Федеральный уровень | Региональный уровень | Муниципальный уровень |
|
|
|
Крупные инновационные программы должны оставаться прерогативой государственного управления и обеспечивать переходы отрасли на новые технологические уровни. Региональные (межрегиональные), муниципальные (межмуниципальные), учрежденческие (межучрежденческие) проекты должны обеспечивать решение конкретных или общих для отдельных территориально-административных образований проблем [7].
Для этого должна быть выстроена надёжная и логичная система взаимодействия федерального, регионального и муниципального уровня, имеющая вертикальные, горизонтальные и диагональные связи, обеспечивающая движение необходимых интеллектуальных (долгосрочное планирование), управленческих (среднесрочное и оперативное планирование) и политических (идеология, учёт различных факторов регионального развития, согласования интересов, целей и приоритетов для формирования консенсуса, контроля) процессов и сетевые взаимодействия [7].
Продвижение инновационной деятельности тормозит отсутствие полномасштабного организационно-управленческого механизма. В настоящее время в большинстве регионов имеется работающая в оперативном («ручном») режиме система управления, которая не решает задачи развития регионального здравоохранения, даже для действительно актуальных перемен на местах ждут указаний «сверху», системы внедрения нет [6, 7].
Опыт реализации приоритетного национального проекта «Здоровье» позволил выявить основные проблемы текущего периода в области управления развитием регионального здравоохранения:
- отсутствие системы территориального прогнозирования и планирования развития здравоохранения на основе реальных потребностей в финансировании и кадровом обеспечении;
- фрагментарный поход к решению насущных проблем;
- отсутствие должного нормативно-правового и методического обеспечения деятельности, вызывающее трудности с разделением зон ответственности, мониторингом и контролем;
- недостаточное привлечение научного потенциала отрасли для проектирования и экспертизы деятельности по разработке инноваций в сфере здравоохранения (в первую очередь, организационных), а также в области исследования возможностей использования инновационного потенциала общества для решения задач по сохранению и укреплению здоровья населения;
- недостаточная регламентация деятельности по управлению инновациями;
- несовершенство стандартизации и рутинизации нормативов и процедур;
- недостаточная проработка системы мониторинга, анализа и предоставления информации о ходе инновационной деятельности на всех этапах;
- недостаточное и несистематичное межведомственное, межотраслевое и международное сотрудничество в области развития здравоохранения.
Отсутствие системности, комплексности и последовательности проводимых мероприятий, преемственности проводимых в региональном здравоохранении инновационных проектов не позволяют в полной мере использовать полученный опыт. Поскольку до сих пор организационные инновации внедряются, в основном, на базе существующих структурных подразделений системы управления, при отсутствии должного нормативно-правового обеспечения, серьезными трудностями и препятствиями для дальнейшего развития являются выбор приоритетной деятельности, механизмов её реализации и разделение зон ответственности между участниками процесса. Экспертная и научно-методическая поддержка инновационной деятельности ведется на основе временных научно-методических советов и рабочих групп, в лучшем случае путем привлечения временных экспертов под отдельные задачи. В результате полный цикл управления, включающий все этапы работы с инновациями: планирование, прогнозирование, организация вплоть до их завершения и распространения опыта [5], до сих пор не организован.
Как показывает опыт, инновационные мероприятия регионального уровня должны быть направлены на конкретный спектр важнейших нозологических приоритетов и предусматривать: организацию целевых научных исследований для разработки требуемых региону инноваций, прежде всего, технологических и организационных (медико-технические инновации, скорее всего, являются прерогативой федерального центра); выдачу госзаказов (регионального уровня) для создания в регионе или для региона необходимых медико-фармацевтических инноваций; финансовую и консалтинговую поддержку создания малых инновационных форм, использования медицинских кластеров, реализующих важнейшие для региона инновации; обучение кадров для работы по-новому, обмен опытом внедрения и т.д. [6, 7].
Управление развитием включает в себя такие основные позиции, как администрирование – совокупность элементов, процессов, отношений, складывающихся под влиянием административного механизма (деятельности государственных органов управления различных уровней), определяющих условия, способы, организацию деятельности объектов администрирования и самоорганизацию в системе здравоохранения – совокупность процессов, элементов, формальных и неформальных структур управления, реализующих организацию управляемого взаимодействия внешней среды и здравоохранения, а также внутрисистемные взаимодействия, обеспечивающие организационное развитие, адаптацию отрасли к изменяющейся действительности [7].
Особую значимость для территорий приобретает отработка эффективной системы внедрения новшеств. Здесь можно выделить три актуальных направления действий.
Первое. Определение стратегических проблем регионального здравоохранения, решение которых предполагает новые подходы. При этом учитываются уровень и динамика здоровья населения, состояние ресурсной базы и организации здравоохранения, требования национальной политики развития отрасли, проводятся специальные исследования с использованием современных методов экспертизы и прогнозирования.
Второе. Организация внедрения (поиск и отбор адекватных технологий, правовая регламентация внедрения, обучение персонала новшеству, разработка и использование организационно-экономических механизмов, социально-психологическая адаптация новшества). Решения по проблемам и развитию регионального здравоохранения, а также их организационному обеспечению должны приниматься на экспертных советах, состав которых - утверждаться в зависимости от уровня, особенностей и назначения реализуемых проектов, программ и отдельных предложений и может включать главных специалистов-экспертов, представителей различных фондов, некоммерческих и коммерческих организаций, а также региональных отделений федеральных исполнительных органов, приглашенных экспертов, внешних консультантов и др. Поиск и отбор технологий осуществляются экспертным путем с учетом медицинской, социальной и экономической значимости нововведения, реально существующих условий для реализации, возможностей масштабного использования и полноценного ресурсного обеспечения. Правовая регламентация предусматривает определение круга участников инновационного процесса, распределение функций, прав и обязанностей между ними, в случае необходимости осуществляется пересмотр штатного расписания и норм рабочего времени, порядок оплаты труда, введения новых форм договорных отношений, а также формирование программ обучения специалистов новым технологиям. Разрабатываются: система контроля хода внедрения, показатели анализа качества и оценки эффективности внедрения, формы мотивации участников, определяются права и ответственность руководителей органов и учреждений здравоохранения по распоряжению целевым ресурсным обеспечением, а также средствами, сэкономленными в результате введения новшества. Регламентация инновационной деятельности осуществляется с помощью нормативно-распорядительной документации всех участвующих уровней и звеньев управления. Организационно-экономические механизмы внедрения предусматривают разработку и введение материальных и моральных стимулов, распространяющихся на коллективы учреждений и отдельных участников. Социально-психологическая адаптация коллектива к работе в новых условиях осуществляется на основе использования навыков групповой работы, позволяющей снижать (устранять) настороженное или негативное отношение коллектива к новшеству путем разъяснения его преимуществ и новых возможностей улучшения работы. В качестве инструмента для оценки и коррекции инновационной восприимчивости коллектива могут использоваться результаты социологических исследований.
Третье. Учет внедрения (контроль за ходом внедрения, оценка эффективности внедрения) осуществляется путем мониторинга реализации нововведения с помощью традиционной системы учета и отчетности, а также (при необходимости) специально разработанных систем контроля. В системе мониторинга учитываются: содержание мероприятий, перечень показателей, способы и периодичность получения информации. Оценка эффективности внедрения осуществляется как экспертным путем, так и на основе сопоставления объективных измерителей результатов и затрат.
По мере развития региональных инновационных систем, функция управления инновационным развитием постепенно децентрализуется на уровень муниципалитетов и учреждений здравоохранения, а также межотраслевых сетевых структур, объединяющих территориальные организации (включая бизнес), заинтересованные в поступательном развитии системы медицинского обеспечения. Подобные кластеры должны стать эпицентром обеспечения потребности в новых медицинских технологиях, инкубатором разработки и внедрения новых технологий, источником инвестирования и развития мелких, средних и крупных инноваций [1]. Прежние представления об управлении, основанные на жесткой иерархии, централизации полномочий, линейно-функциональных структурах управления, в данном случае должны уступить место современным, демократичным и гибким подходам, опирающимся на адаптивные программные и матричные структуры управления [5].
Инновационная компонента должна стать обязательной составной частью лечебно-профилактической работы каждого врача и организаторской деятельности руководителя, преодолевая традиционный консерватизм в отрасли. Ждать методические указания, спускаемые сверху, неконструктивно. Профессионализм работников должен заменить косность детализированных инструкций по методам ведения лечебно-диагностического процесса. В каждом учреждении должны осуществляться мероприятия по активизации процесса внесения новшеств, по их более широкому распространению, в том числе на условиях материальной заинтересованности.
Здравоохранение Калужской области, как региона-реципиента с неблагоприятными медико-демографическими показателями, не имеющего комплексную научную базу отмечено нарастающими кадровыми и финансовыми проблемами. Физическими лицами укомплектовано 50,5% врачебных ставок, средний возраст врачей 50 лет, из года в год проводится политика сокращения («оптимизации») бюджетных расходов при значительном ограничении хозяйственной самостоятельности государственных и муниципальных учреждений здравоохранения. Понятно, что в этой ситуации без широкой поддержки (как финансовой, так и нефинансовой), по крайней мере, на первых порах, любые крупные, системные преобразующие начинания не имеют перспективы, а инвестировать в отрасль, которую принято считать «убыточной», «сопутствующей», «обслуживающей» ни региональные власти, ни бизнес, ни общество сегодня по-настоящему не готовы.
Территориальное развитие в первую очередь должно вести к росту качества человеческого капитала и созданию качественной среды проживания и деятельности. Калужская область имеет свои возможности для решения задач пространственного развития, связанные, в основном, с перспективами расселения Московской агломерации и вовлечения в активную деятельность новых территорий. Здесь главное, что необходимо - обеспечить на уровне субъекта Российской Федерации функционирование всех компонентов (табл. 2), необходимых для жизнеспособности инновационной деятельности.
Таблица 2
| Сегмент | Деятельность | Системообразующие элементы | Мероприятия |
| Кадровый | Система подготовки квалифицированных кадров | Медицинские высшие учебные заведения, учебные центры послевузовского образования, научные организации и др. | Обеспечение непрерывного обучения специалистов, создание комплексов, обеспечивающих связь науки и практического здравоохранения, привлечение молодых исследователей к научным исследованиям и инновационным разработкам |
| Организационный | Система управления, система экспертизы программ и проектов, система сертификации и лицензирования | Институт главных специалистов-экспертов, экспертные советы, центры развития здравоохранения | Организация и совершенствование механизмов взаимодействия участников инновационной деятельности |
| Информационный | Система информационного обеспечения | Медицинский информационно-аналитический центр, органы исполнительной власти региона, консалтинговые центры | Учёт, консалтинговые услуги, создание банка данных, медиа-взаимодействие, межрегиональная и межотраслевая кооперация и пр. |
| Финансовый | Система финансово-экономического обеспечения | Органы государственной власти, территориальные фонды обязательного медицинского и социального страхования, фонды поддержки, банки и частные инвесторы | Развитие системы фондов, подготовка программ развития, привлечение инвестиций, софинансирование совместных проектов и пр. |
| Технологический (производственный) | Система создания новых технологий | Учреждения здравоохранения, научные центры, отдельные инноваторы | Производство и апробирование идей. |
| Внедренческий | Система продвижения и распространения инноваций | Научные центры, отраслевые институты, ВУЗы, научно-производственные предприятия, инновационно заинтересованные бизнес-структуры | Сопровождение и распространение инноваций, создание благоприятной инновационной среды, поиск рынков наукоемкой продукции, бенчмаркинг и распространение лучшей практики медицинской деятельности, общая поддержка инноваторов. |
Инновационная модель развития региона официально признана как необходимое условие повышения эффективности и конкурентоспособности экономики Калужской области и в качестве одного из важнейших региональных приоритетовii. Развивается соответствующая региональная нормативная база: приняты законы об областной целевой программе «Развитие инновационной деятельности в Калужской области на 2005-2010 годы» и о государственной поддержке субъектов инновационной деятельности в Калужской области, а также Концепция инновационного развития и Стратегия социально-экономического развития Калужской области (далее - Стратегия), предусматривающие создание условий для стимулирования инновационной деятельности и формирования региональной инновационной системы. На территории области проводятся различные общественные мероприятия (из последних - Первый Обнинский инновационный форум 13.05.2010) и крупные совещания с обсуждением вопросов российской и региональной инновационной политики.
Однако имеющиеся наработки и принимаемые меры по инновационному развитию пока лежат вне сферы общественного здоровья региона, в них отсутствует глубинная проработка возможностей и потребностей населения региона и системы здравоохранения области. Внимание властей сосредоточено на модных нанотехнологиях, биофармацевтике, ядерной медицине, радиомедицине и радиофармацевтике, пока в принципе узкоспециализированных и являющихся прерогативой федерального центра, тогда как большинству населения области по-прежнему труднодоступна качественная первичная и специализированная медицинская помощь, обеспечение которой и является задачей региональных и муниципальных администраций согласно действующему законодательству (законы об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления в РФ).
Переход от управления отраслями к управлению территориями означает серьёзное расширение спектра задач, которые приходится решать региональному уровню власти. Декларированный в Стратегии кластерный подход способен обеспечить перечисленные выше функциональные сегменты, поскольку меняет вектор региональной политики: усилия институтов власти направляются не на поддержку отдельных отраслей и учреждений, а на укрепление и развитие системы взаимоотношений между участниками региональной инновационной системы и позволяет увязать в единую систему различные медицинские и обслуживающие организации через оптимальное и взаимовыгодное решение нормативно-правовых, управленческих, финансовых и технологических вопросов.
Медицинский кластер представляет собой комплексную структуру, объединяющую территориально сконцентрированные и (или) функционально взаимосвязанные учреждения, сочетающие медицинские, образовательные и исследовательские возможности для производства и продвижения в практическое здравоохранение современных конкурентоспособных видов медицинской помощи (медицинских инноваций) [1]. Модель подобного кластера представлена на рис.1.
Рис. 1. Организационная модель медицинского кластера
В условиях нехватки в настоящее время ресурсов всех видов: интеллектуальных, нравственных, финансовых, материально-технических, продолжающегося кризиса, малореалистично рассчитывать на развитие самостоятельных отраслевых организационных структур, целенаправленно реализующих региональную инновационную политику. С учетом этого, сегодня формами работы по инновационному развитию здравоохранения могут стать консорциумы, стратегические альянсы в форме учебно-научно-производственных кластеров, включающих в себя на договорных основах учебные заведения медицинского профиля, научные учреждения, учреждения здравоохранения всех форм собственности и общественные организации.
В дальнейшем, при условии стабильного роста экономики и социальной ответственности власти и бизнеса, в качестве оргструктур инновационной деятельности могут использоваться всевозможные современные формы (интрапренерство, виртуальные организации, венчурные фирмы, фирмы «спин-офф», инжиниринговые фирмы, бизнес-инкубаторы, технопарки (технополисы), научно-финансовые промышленные группы и пр.).
Полноценная организация инновационной деятельности позволит:
- своевременно отслеживать новые разработки;
- внедрять различные современные методы диагностики и лечения, в том числе экспресс-диагностики, способствуя непрерывному улучшению качества лечебно-диагностического процесса;
- значительно сократить время внедрения новых медицинских технологий, оборудования, медикаментов и расходных материалов в учреждениях здравоохранения региона;
- пропагандировать и внедрять новые технологии (в том числе организационные и экономические) в медицинских учреждениях;
- проводить анализ работы нового оборудования, эффективности новых технологий, заниматься научно-исследовательской деятельностью;
- поддерживать постоянную связь с производителями медицинской техники и планового, научно-обоснованного размещения медицинского оборудования в лечебных учреждениях;
- обеспечить подготовку медицинских специалистов на месте и за рубежом, в том числе для работы на новом оборудовании;
- обеспечить постоянное улучшение лечебно-диагностических возможностей медицинских учреждений на комплексной основе.
Основными принципами функционирования системы управления регионального здравоохранения с учетом новых подходов должны стать:
- основа всех управленческих решений - ориентация на человека (пациента и медицинского работника) по принципу «обратной связи», медико-социальная направленность деятельности;
- целенаправленное и эффективное управление на основе стратегического планирования и инновационного менеджмента, профессионализм, самоменеджмент, стремление и поощрение к приобретению новых знаний, обучению;
- научный, комплексный и методический подход к развитию;
- инвариантность инновационного развития; многообразие организационных форм деятельности, делегирование и разделение полномочий при формировании и реализации инновационных программ;
- эффективное и законное использование внешних и внутренних ресурсов (политических, информационных, научных, административных, кадровых, организационных, финансовых и пр.);
- создание сбалансированной (без грубых диспропорций) системы стимулов, мотивирование к профессиональной деятельности, создание творческого настроя («духа творчества»), поддержка креативности, способствующие росту и концентрации инновационной компетенции;
- организация информационного пространства регионального здравоохранения на основе современных электронных технологий, обеспечивающих автоматизацию, координацию и информационные потребности участников;
- максимальная информационная открытость («знания, которыми не делятся – умирают»);
- комплексность и интегративность (внутриведомственная, межотраслевая, межведомственная, межтерриториальная и пр. интеграция, координация, кооперация).
Залогом успеха реализации инновационного сценария может стать политическая воля, опирающаяся на профессиональную поддержку активной части медицинской общественности, общественные организации, средства массовой информации, а также последовательное воплощение конкретного плана, обеспечивающего системное решение и обеспечивающего достижение конечного результата в виде перехода на новую модель развития. Негативный опыт внедрения новшеств как в советском, так и российском здравоохранении, должен быть преодолен на основе создания соответствующих небюрократических организационных структур, заинтересованных в продвижении научных и конструкторских разработок. Особенно важно обратить внимания на разработки отраслей, работающих или ищущих возможность использования разработок в медицине [2]. Их выход на рынок медицинских технологий всегда был чрезвычайно труден. Не меньшую роль играет формирование системы защиты потребителей от плодов новаторской деятельности, не получивших право на масштабное использование. Четкие, узаконенные регламенты и правила экспериментального привлечения медицинских учреждений к разработке и апробации новшеств должны быть оптимальны как с позиции безопасности потребителей медицинских услуг, так и не становиться тормозом инновационного развития отрасли. Это тот аспект инновационной деятельности, который нуждается в специальной разработке.
Реализация инновационного сценария развития здравоохранения позволит приблизить качественный уровень медицинской помощи к общемировым стандартам, переориентировать систему управления на достижение общественно значимых результатов деятельности, ввести рыночные механизмы в степени, необходимой для эффективной работы и обеспечения интенсивного развития отрасли, стимулировать развитие науки и производства, ориентированных на медицину, развивать оптимальные финансово-экономические и организационно-управленческие технологии, максимально способствующие поступательному развитию отрасли [7].
Список литературы
- Беляков В.К., Пивень Д.В., Антонов Д.П. О проблемах инновационной политики в отечественном здравоохранении и необходимости создания кластеров медицинских инноваций. //Менеджер здравоохранения. – 2008. - №1. – С. 4-11.
- Вчерашний Р., Сухарев О. Инновации - инструмент экономического развития. // Инвестиции в России. - 2002. - №11. - С. 22-32.
- Гольдштейн Г.Я. Инновационный менеджмент. Уч.пособие. - Таганрог: Изд-во ТРТУ, 2000. - http://www.cfin.ru/management/goldshtein/10.shtml
- Здравоохранение в регионах Российской Федерации: механизмы финансирования и управления. //Отв. ред. С.В.Шишкин. Авт. коллектив: Г.Е.Бесстремянная, А.С.Заборовская, В.А.Чернец, С.В.Шишкин. - М.: Поматур, 2006. С. 16.
- Мескон М.Х., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с англ. - М.: Дело, 2006. - С. 720.
- Сибурина Т.А. Теоретическое обоснование и разработка механизмов стратегического управления региональным здравоохранением (организационно-методические аспекты). Автореферат дисс. на соискание уч. степени д.м.н. М.: - 2003. - С. 58.
- Сибурина Т.А. Управление здравоохранением: о путях перехода к инновационно-стратегической модели развития// Менеджмент и бизнес-администрирование. - 2007. - №2. - С. 63-69.
i Из выступления на V Красноярском экономическом форуме