Экономические аспекты формирования целевых программ в области охраны здоровья - «Социальные аспекты здоровья населения» электронный научный журнал

Карпова Д.П.
Российский Университет дружбы народов

Economic aspects in development of target programs in health promotion
Karpova D.P.
Peoples' Friendship University of Russia

Программно-целевой метод планирования широко вошел в практику управления здравоохранением на всех уровнях. От грамотного использования метода во многом зависит решение актуальных проблем здравоохранения. Сложившийся опыт применения программно-целевого управления не исчерпывает все возможности метода, дающего наиболее высокий эффект при правильном выборе приоритетов, обосновании последовательности их решения, концентрации ресурсов на достижении количественно обозначенной цели.
В условиях роста внимания к проблемам повышения эффективности управления руководителям здравоохранения важно знать специфику и особенности применения программно-целевого подхода, его преимущества для решения проблем, требующих комплексного межведомственного взаимодействия, возможности целевых программ в регулировании государственной политики в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, в обеспечении развития отрасли, а также технологию программно-целевого управления.

Program-goal oriented planning method has got wide application in the practice of health care management at all levels. The solution of many actual problems in healthcare largely depends on correct application of this method. The present experience in the usage of program-goal oriented management do not exhaust all the possibilities of the method, which can provide higher result with correct selection of priorities, succession of their solution, resource concentration on the target defined quantitatively.
With an increasing attention to the problems of improving healthcare management efficiency, health care managers are recommended to know the specific features of program-goal oriented approach, its advantages in solution the problems, which need complex interdisciplinary interaction, possibilities of target programs to regulate state policy in the subject of the Russian Federation and municipal institutions to provide the development of the industry as well as the technology of program-goal oriented management.

Охрана здоровья населения Российской Федерации является одним из приоритетных направлений социальной политики государства. Источниками финансирования мероприятий в этой сфере являются средства бюджетов всех уровней, медицинского и социального страхования, предприятий, учреждений и организаций, личные средства граждан.

Реализуемая в Российской Федерации реформа бюджетного процесса нацелена на повышение эффективности деятельности органов власти за счет внедрения элементов среднесрочного финансового планирования, предполагающего увязку бюджетных расходов и планируемых результатов. Одним из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов являются целевые программы. Целеполагание в здравоохранении обусловлено необходимостью решения актуальных проблем. Так, до настоящего времени в России не решена проблема оснащения лечебных учреждений современной техникой и оборудованием, не созданы необходимые условия для предоставления квалифицированной высокотехнологичной помощи. Большое количество лекарственных средств производится и закупается за рубежом. К проблемам отечественного здравоохранения относится и ограниченная доступность лекарственных средств вследствие низкого уровня доходов населения.

Управление посредством программ осуществляется по схеме «цели-мероприятия-ресурсы». На основании целей устанавливаются способы их достижения, которые согласуются и увязываются с необходимыми ресурсами. Единство целей, мероприятий и ресурсов воплощается в программу действий, показывающую каким образом будут достигаться цели, в какие сроки и при каких затратах ресурсов. Сроки реализации программных мероприятий и решения программных задач обусловлены логикой построения, содержанием, технологией, последовательностью и ресурсными возможностями программы.

Согласно действующему законодательству, федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, представляют собой «увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации» [5].

Отметим особенности содержания понятия «целевая программа» в здравоохранении. Характеристика «целевая» подчеркивает направленность программы на достижение заранее установленной, четко обозначенной цели, имеющей социально-экономическую, валео-демографическую или эпидемиологическую природу. Таким образом, целевые программы в здравоохранении представляют собой «комплекс мероприятий научно-исследовательского, экспериментального, производственно-технологического, организационного, социально-экономического, социально-гигиенического, санитарно-экологического, медико-демографического, медико-экономического характера, позволяющих эффективно решать социально значимые проблемы в области охраны и восстановления здоровья населения в целом или отдельных категорий граждан» [2]. Программные мероприятия должны быть целенаправленными, взаимосвязанными, ориентированными во времени и пространстве, обеспечены ресурсами и согласованы по исполнителям и срокам осуществления.

Исходя из этого, можно выделить ряд принципов, которыми следует руководствоваться при разработке целевых программ в сфере здравоохранения:

сбалансированность цели и задач программы.
целевая направленность программных мероприятий.
учет вероятностного характера программы (разработка альтернативных программных мероприятий с учетом возможных вариантов развития медико-социальной ситуации в стране, регионе).
учет взаимосвязи данной целевой программы с другими целевыми программами (совместное влияние на параметры ситуации).
адресный характер мероприятий программы.
централизация необходимых ресурсов.
обеспечение управляемости процесса реализации программы.

По уровню значимости программной проблемы различают:

международные программы, затрагивающие интересы мирового сообщества;
федеральные программы, решающие проблемы федерального значения и распространяющие свое действие на медико-социальную сферу всего государства;
региональные программы, решающие проблемы в масштабе субъектов федерации;
муниципальные программы, зона действия мероприятий которых затрагивает интересы жителей конкретного муниципального образования;
отраслевые программы, решающие проблемы в масштабе отрасли или подотрасли.

Особое место в ряду целевых программ занимает федеральная адресная инвестиционная программа, которая объединяет бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства за счет средств федерального бюджета. Порядок формирования и реализации этой программы устанавливается Правительством Российской Федерации.

Целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление целевой программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения.

В настоящее время Бюджетный кодекс Российской Федерации закрепляет три основных формы использования программно-целевых методов финансирования в бюджетном процессе:

долгосрочная целевая программа;
федеральная инвестиционная программа;
ведомственная целевая программа [1].

Долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной власти соответствующего уровня (Правительство Российской Федерации, администрация субъекта Российской Федерации), органом местного самоуправления и утверждаются соответствующим законодательным органом, представительным органом местного самоуправления.

Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств или средств государственного внебюджетного фонда, должна содержать:

технико-экономическое обоснование;
прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации указанной программы;
наименование заказчика указанной программы;
сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам;
другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения.

Заказчиком долгосрочной целевой программы может быть орган государственной власти или орган местного самоуправления для муниципальных целевых программ. В зависимости от уровня власти, на котором рассматривается и утверждается долгосрочная целевая программа, выделяют федеральные, региональные и муниципальные целевые программы.

Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ Бюджетный кодекс РФ дополнен статьей, закрепляющей возможность включения в бюджет ведомственных целевых программ, разработка, утверждение и реализация которых осуществляются в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией [1].

Впервые понятие «ведомственная целевая программа» появилось в Положении «О докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования»: ведомственная целевая программа - утвержденный (планируемый к утверждению) субъектом бюджетного планирования либо выделяемый им в аналитических целях комплекс мероприятий (направлений расходования бюджетных средств), направленных на решение конкретной тактической задачи (в том числе на исполнение действующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов) [3].

Общими требованиями, предъявляемыми к бюджетным целевым программам, являются:

четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности федеральных органов исполнительной власти;
описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы, включая как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их получателей);
наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы;
обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков для реализации программы;
определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления.

Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ утвержден Правительством Российской Федерации в 1995 г. [5]. В него неоднократно вносились изменения. Именно этот документ на сегодняшний день регламентирует последовательность и содержание стадий формирования, оценки, утверждения и реализации целевых программ.

В настоящее время Министерство здравоохранения и социального развития РФ курирует реализацию в сфере здравоохранения ФЦП «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2007-2011 гг.)», в сфере социальной защиты ФЦП «Дети России» (2007-2010 гг.), ФЦП «Социальная поддержка инвалидов» (2006-2010 гг.). Кроме того, Министерство здравоохранения и социального развития РФ участвует в реализации ряда программ, заказчиками-координаторами которых выступают другие субъекты бюджетного планирования. В их числе, например, такие программы как ФЦП «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005-2009 гг.», ФЦП «Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2010 г.», ФЦП «Социальное развитие села до 2010 г.» и другие.

Порядок разработки и реализации ведомственных целевых программ утвержден Правительством Российской Федерации в 2005 г. [4] Ведомственные целевые программы базируются на системе целей, задач и показателей деятельности субъектов бюджетного планирования и отражаются в докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования. (Подготовка докладов осуществляется в соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249 [3].)

Согласно действующему законодательству, ведомственная целевая программа представляет собой утверждаемый субъектом бюджетного планирования комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета, описываемой измеряемыми целевыми индикаторами. Целевая программа ведомства является самостоятельным документом, отдельные ее положения и параметры включаются в доклад о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования.

Так, в доклад Министерства здравоохранения и социального развития РФ на 2008 г. и на период до 2010 г. включены проекты трех ведомственных целевых программ в сфере здравоохранения. Это: ВЦП «Модернизация и совершенствование профессионального отбора работников для особо опасных производств ядерно-энергетической и оборонных отраслей», ВЦП «Обеспечение безопасности, эффективности и качества лекарственных средств»; ВЦП «Обеспечение государственного контроля предоставляемой населению медицинской помощи». Реализация этих программ запланирована на 2009-2011 гг.

Методическое руководство и координацию работ по разработке и реализации ведомственных целевых программ осуществляют Министерство экономического развития и торговли РФ и Министерство финансов РФ.

В отличие от федеральных целевых программ ведомственная целевая программа не подлежит разделению на подпрограммы. Отметим, что мероприятия целевых программ ведомств не могут дублировать мероприятия федеральных целевых программ. В свою очередь расходы федеральных целевых программ не могут быть включены в проекты целевых программ ведомств.

Сопоставление особенностей использования федеральных целевых программ и ведомственных целевых программ в деятельности субъектов бюджетного планирования позволяет сделать вывод об особенностях их формирования. Результаты сравнительного анализа представлены в таблице.

Табл. 1

Характеристика федеральных целевых программ и ведомственных целевых программ

Федеральные целевые программы

Ведомственные целевые программы

«Особый» порядок формирования:

ежегодное внешнее согласование;
возможность сокращения бюджета субъекта бюджетного планирования в случае неэффективной реализации утвержденной программы;
способ получения дополнительных ресурсов под новые направления расходов.

Обычный порядок формирования:

увязка ассигнований с результатами;
расходы представляют собой действующие обязательства субъектов бюджетного планирования;
инструмент оптимизации регулярной деятельности в пределах бюджета действующих обязательств.

Различия между федеральными и ведомственными целевыми программами заключаются в следующем:

Уровень утверждения (федеральная целевая программа утверждается Правительством Российской Федерации, ведомственная целевая программа - соответствующим субъектом бюджетного планирования);
Характер решаемой проблемы для федеральной целевой программы - межотраслевой, а для ведомственной целевой программы - внутриотраслевой;
Содержание программной деятельности и мероприятий: федеральная целевая программа должна включать крупные по объему и требующие длительных сроков реализации инвестиционные, научно-технические и (или) структурные проекты, ведомственная целевая программа - объединять расходы на предоставление услуг, реализацию менее крупных проектов;
Принцип планирования расходов: для федеральных целевых программ - в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы, утвержденным Правительством РФ, для ведомственных целевых программ - в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы по решению соответствующего субъекта бюджетного планирования в пределах выделенных ему бюджетных средств.

С точки зрения организации бюджетного процесса именно ведомственные целевые программы как основная форма реализации программно-целевого планирования имеют целый ряд существенных преимуществ, к числу которых относятся: четкая привязка к функциональной и ведомственной классификации и, как следствие, упрощение процедуры планирования и отчетности, сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации программы у одного администратора, возможность ее преобразования в случае соответствия определенным критериям в федеральную целевую программу (подпрограмму).

Исходя из этого, в перспективе предполагается объединить нормативные правовые акты, регламентирующие разработку и реализацию федеральных и ведомственных целевых программ. Это позволит обеспечить четкое разделение и оптимальное сочетание ведомственных целевых программ как инструмента бюджетного планирования (учета) и федеральных целевых программ как инструмента долгосрочной экономической политики.

Список литературы:

Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (с изменениями от 1, 6 декабря 2007 г.), Глава 20.
Голухов Г.Н., Райзберг Б.А., Акимов А.В., Шиленко Ю.В. Управление медико-производственным комплексом: организационно-экономический аспект. М.: Изд. Фонда «Клиника XXI века», 2003. С.62.
Положение «О докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования» утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов"
Постановление Правительства РФ от 19.04.2005 N 239 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ».
Постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 594 «О порядке разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация» (с изм. от 20 февраля 2006 г.).