DOI: 10.21045/2071-5021-2022-68-6-4

Руголь Л.В., Ходакова О.В., Галеева М.В., Деев И.А., Кунгурцев О.В., Шахова Т.Г., Кобякова О.С., Чухриенко И.Ю.
ФГБУ «Центральный научно-исследовательский институт организации и информатизации здравоохранения» Министерства здравоохранения Российской Федерации, Москва, Россия

Резюме

Интенсификация нормотворческого процесса в сфере здравоохранения, активная позиция граждан и повышенная их требовательность к условиям получения и качеству медицинской помощи привели к увеличению нагрузки на сотрудников органов государственной власти в сфере здравоохранения. Для обеспечения эффективности в достижении целевых показателей в процессе реформирования и модернизации здравоохранения повышаются требования к уровню управленческих кадров.

Наличие большого разнообразия организационно-правовых форм центральных органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере здравоохранения, зачастую недостаточная их штатная численность и несбалансированность штатного обеспечения структурных подразделений диктуют необходимость выработки единых методологических подходов к формированию структуры центральных органов власти в сфере здравоохранения субъектов РФ и обоснования методики расчета штатной численности персонала.

Цель исследования: разработка методологии формирования оптимальной структуры органа исполнительной власти в сфере здравоохранения субъекта РФ и методических рекомендаций по расчету их штатной численности

Результаты. Анализ организационно-правовой структуры и функциональных обязанностей органов государственной власти в сфере здравоохранения 13 субъектов РФ выявил значительное их различие, а также компетенций, хотя каждый субъект РФ решает общие вопросы здравоохранения в пределах компетенций, поэтому сферы деятельности всех уровней государственной власти должны быть скоординированы.

Штатная численность регионального органа исполнительной власти (РОИВ) должна зависеть в первую очередь, от численности населения субъекта РФ, его плотности, числа медицинских организаций, их общей коечной мощности, плановой мощности подразделений, оказывающих помощь в амбулаторных условиях, численности медицинского персонала. Выведен коэффициент для расчета штатной численности органа власти в сфере здравоохранения субъектов РФ. В соответствии с общими расчетными критериями было предложено несколько моделей структуры РОИВ в зависимости от численности населения субъекта РФ. Для РОИВ с числом заместителей от четырех и более предложено 2 разновидности модели с разной иерархической соподчиненностью.

Заключение. Активные процессы реформирования отрасли на фоне объективных факторов, определяющих новые подходы к системе здравоохранения, предъявляют новые, повышенные требования к исполнительным органам государственной власти субъектов РФ, вызывают необходимость оптимизации структуры, управления и функциональной нагрузки региональных органов исполнительной власти в сфере здравоохранения.

Ключевые слова: система здравоохранения; региональный орган власти; модели; штатная численность.

Контактная информация: Руголь Людмила Валентиновна, email: Этот e-mail защищен от спам-ботов. Для его просмотра в вашем браузере должна быть включена поддержка Java-script
Финансирование. Исследование не имело спонсорской поддержки.
Конфликт интересов. Авторы декларируют отсутствие явных и потенциальных конфликтов интересов в связи с публикацией данной статьи.
Соблюдение этических стандартов. Данный вид исследования не требует прохождения экспертизы локальным этическим комитетом.
Для цитирования: Руголь Л.В., Ходакова О.В., Галеева М.В., Деев И.А., Кунгурцев О.В., Шахова Т.Г., Кобякова О.С., Чухриенко И.Ю. Методические подходы к формированию структуры центрального органа исполнительной власти в сфере охраны здоровья субъекта РФ. Социальные аспекты здоровья населения [сетевое издание] 2022; 68(6): 4. Режим доступа: http://vestnik.mednet.ru/content/view/1432/30/lang,ru/. DOI: 10.21045/2071-5021-2022-68-6-4

METHODOLOGICAL APPROACHES TO FORMING THE STRUCTURE OF THE CENTRAL HEALTH EXECUTIVE AUTHORITY OF THE CONSTITUENT ENTITY OF THE RUSSIAN FEDERATION
Rugol L.V., Khodakova O.V., Galeeva M.V., Deev I.A., Kungurtsev O.V., Shakhova T.G., Kobyakova O.S., Chukhrienko I.Yu.
Russian Research Institute of Health of the Ministry of Health of the Russian Federation, Moscow, Russia

Abstract

Intensification of the rule-making process in healthcare, active position of citizens and their increased demands for conditions of receiving medical services and quality of health care have resulted in increased burden on health authorities. To ensure efficiency in achieving targets in healthcare reforming and modernization, the requirements for quality managerial personnel are being increased.

A wide variety of organizational and legal forms of the central health executive authorities of the constituent entities of the Russian Federation, their often insufficient staff size and imbalance in the staffing of structural units necessitate development of unified methodological approaches to the formation of the structure of the central health authorities of the constituent entities of the Russian Federation and substantiate methodology for calculating the staff size.

The purpose of the study: to develop a methodology for creating the optimal structure of the health executive authority of a constituent entity of the Russian Federation and methodological recommendations for calculating their staffing.

Results. Analysis of the organizational and legal structure and functional responsibilities of the state authorities in healthcare in 13 constituent entities of the Russian Federation has identified significant differences and different competencies, although each constituent entity of the Russian Federation solves general health issues within the competences, therefore, the scope of activities of all levels of government should be coordinated.

Staffing of the regional executive authority (REA) should primarily depend on the population size of the constituent entity of the Russian Federation, its density, number of medical organizations, their total bed capacity, planned capacity of units providing outpatient care, and the number of medical personnel. A coefficient has been derived for calculating the staffing level of the state health authority in the constituent entities of the Russian Federation. In accordance with the general calculation criteria, several models of the REA structure were proposed, depending on the population size of the constituent entity of the Russian Federation. For REA with the number of deputies four and over, two versions of the model with different hierarchical subordination were proposed.

Conclusion. Active processes of the industry reforming against the background of objective factors that determine new approaches to the healthcare system impose new, increased requirements to the executive bodies of state authority of the constituent entities of the Russian Federation, necessitate optimization of the structure, management and functional load of regional health executive authorities.

Keywords: healthcare system; regional authority; models; staffing.

Corresponding author: Ludmila V. Rugol, email: Этот e-mail защищен от спам-ботов. Для его просмотра в вашем браузере должна быть включена поддержка Java-script
Information about authors:
Rugol LV, http://orcid.org/0000-0003-2983-8774
Khodakova OV, http://orcid.org/0000-0001-8288-939X
Galeeva MV, http://orcid.org/0000-0002-6710-9188
Deev IA, http://orcid.org/0000-0002-4449-4810
Kungurtsev OV, http://orcid.org/0000-0003-0612-5878
Shakhova TG, http://orcid.org/0000-0001-6443-0198
Kobyakova OS, http://orcid.org/0000-0003-0098-1403
Chukhrienko IIy, http://orcid.org/0000-0002-9566-0727
Acknowledgments. The study had no sponsorship.
Competing interests. The authors declare the absence of any conflicts of interest regarding the publication of this paper.
Compliance with ethical standards. This study does not require a conclusion from the Local Ethics Committee.
For citation: Rugol L.V., Khodakova O.V., Galeeva M.V., Deev I.A., Kungurtsev O.V., Shakhova T.G., Kobyakova O.S., Chukhrienko I.Yu. Methodological approaches to forming the structure of the central health executive authority of the constituent entity of the Russian Federation. Social'nye aspekty zdorov'a naselenia [serial online] 2022; 68(5): 4. Available from: http://vestnik.mednet.ru/content/view/1432/30/lang,ru/. DOI: 10.21045/2071-5021-2022-68-6-4 (In Rus).

Введение

Российская система здравоохранения включающая в себя региональные подсистемы, построена по принципу федерализма, Регионализация системы здравоохранения Российской Федерации, конечной целью которой было формирование сбалансированных самостоятельных региональных систем здравоохранения, построенных с учетом социально-экономических, медико-демографических, экологических и иных особенностей региона, началась в 90-х годах прошлого столетия и была направлена на осуществление управления на региональном уровне при проведении государственной политики в сфере здравоохранения [1,2].

В Российской Федерации вопросы здравоохранения являются одними из ключевых направлений социальной политики [3].

Региональные органы государственной власти в сфере здравоохранения выполняют определенные общие задачи, направленные на осуществление единой государственной политики в области здравоохранения, разработку приоритетных направлений его развития, осуществляют контроль за соблюдением федерального и регионального законодательства в сфере здравоохранения, за организацией оказания медицинской помощи населению на территории субъекта РФ, координируют взаимодействие разных систем здравоохранения и иных органов исполнительной власти. Осуществляя свою деятельность, направленную на защиту и обеспечение конституционных прав граждан РФ, проживающих на территории субъекта РФ, в сфере здравоохранения, органы власти реализуют свои функции, преимущественно, посредством обеспечения деятельности подведомственных учреждений, реализации национальных проектов, ведомственных программ. Одной из функциональных обязанностей органов власти является разработка предложений по совершенствованию системы медицинской помощи и улучшению сложившейся ситуации в здравоохранении, определение предпосылок для создания условий последовательного реформирования и модернизации здравоохранения [3].

С 2016 года, после внесения изменений в Федеральный закон № 323 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», полномочия органов власти в сфере здравоохранения субъектов РФ по лицензионному контролю лицензиатов (за исключением лицензиатов, представивших заявления о переоформлении лицензий); по приостановлению, возобновлению действия и аннулированию лицензий; а также полномочия по проведению мониторинга эффективности лицензирования видов деятельности, были исключены из полномочий лицензирующих органов субъектов Российской Федерации и переданы Росздравнадзору [4].

Таким образом органами власти в сфере здравоохранения субъектов РФ реализуются в настоящее время четыре государственных функции и три государственные услуги [4].

Современный этап развития российского законодательства характеризуется активным нормотворческим процессом, в который вовлечены представители всех ветвей власти различного уровня. Активизация нормотворческого процесса происходит и в сфере здравоохранения, обеспечивающего организационное единство системы охраны здоровья в целом, устанавливающего ответственность органов власти разных уровней за состояние здоровья населения. С другой стороны, активный нормотворческий процесс в сфере здравоохранения обусловлен повышением уровня правовой грамотности пациентов, повышением требований к качеству оказания медицинской помощи, расширением прав граждан в сфере охраны здоровья, появлением платных медицинских услуг в государственных и муниципальных медицинских организациях, развитием добровольного медицинского страхования, бурным развитием частной системы здравоохранения. Интенсификация нормотворческого процесса, активная позиция граждан и повышенная их требовательность к условиям получения и качеству медицинской помощи привели к увеличению нагрузки на сотрудников органов государственной власти в сфере здравоохранения и, соответственно, к усилению необходимости государственного контроля, как основополагающего фактора социального управления и надежного средства достижения целей по охране здоровья граждан [5,6].

В период реализации мероприятий Национального проекта «Здравоохранение» и ведомственной целевой программы «Модернизация первичного звена здравоохранения Российской Федерации» для обеспечения эффективности в достижении целевых показателей повышаются требования к уровню управленческих кадров, в связи с чем очень важными представляется не только их обучение современным технологиям управления, но и оптимизация структуры органов управления и распределения функциональных обязанностей между структурными подразделениями органа власти [7, 8, 9].

Немаловажным является тот факт, что с расширением полномочий и функций исполнительных органов государственной власти возникла проблема межведомственного взаимодействия и зачастую дублирования исполнения контрольно-надзорных функций в отношении одного и того же предмета ведения различными органами государственной власти, осуществляющими полномочия в сфере здравоохранения [6].

Наличие большого разнообразия организационно-правовых форм центральных органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере здравоохранения, зачастую недостаточная их штатная численность и несбалансированность штатного обеспечения диктуют необходимость выработки единых методологических подходов к формированию структуры центральных органов власти в сфере здравоохранения субъектов РФ и обоснования методики расчета штатной численности персонала.

Выделение в Конституции РФ «координации вопросов здравоохранения» в качестве отдельного предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, следует расценивать как указание на необходимость обеспечения единства понимания сути координации, которая представляет собой согласованное взаимодействие органов публичной власти в сфере здравоохранения по осуществлению властной деятельности. Они несут субсидиарную ответственность за обеспечение единого стандарта прав граждан в этой области. В условиях жесткой централизации в существующей модели по разграничению полномочий органов публичной власти в сфере здравоохранения объединения разнонаправленных действий различных структур власти по охране здоровья и оказанию медицинской помощи в повседневной деятельности практически не происходит [10,11].

Таким образом, активные процессы реформирования отрасли на фоне объективных факторов, определяющих новые подходы к системе здравоохранения, предъявляют новые, повышенные требования к исполнительным органам государственной власти субъектов РФ, вызывают необходимость оптимизации структуры, управления и функциональной нагрузки региональных органов исполнительной власти в сфере здравоохранения (далее – РОИВ) [10].

Еще одним немаловажным аспектом актуальности исследования является проблема оценки деятельности органов государственной власти [12]. Необходимость оптимизации ресурсов, в том числе штатной численности контрольно-надзорных органов, обеспечивающего персонала, предопределяют актуальность исследования.

Цель исследования: разработка методологии формирования оптимальной структуры органа исполнительной власти в сфере здравоохранения субъекта РФ и методических рекомендаций по расчету их штатной численности в части основного персонала.

Методика исследования на основе анализа общего и отраслевого законодательства, регламентирующего полномочия и обязательства региональных органов исполнительной власти в сфере здравоохранения, существующей структуры органов исполнительной власти в сфере здравоохранения пилотных субъектов РФ сформированы критерии, определяющие варианты организационных моделей РОИВ с расчетом штатной численности основного персонала.

Для проведения работы по типизации критериев, определяющих формирование структуры и штатной численности РОИВ, были выбраны пилотные субъекты РФ, которые представляли разные федеральные округа, имели разную численность и плотность населения: Курганская, Оренбургская, Московская, Липецкая, Рязанская, Сахалинская, Свердловская, Тамбовская, Томская области, республики Дагестан, Саха (Якутия), Удмуртская Республика, г. Севастополь.

С целью проведения анализа фактической структуры РОИВ в пилотных субъектах РФ, их полномочий и обязательств был разработан чек-лист, содержащий 20 вопросов по ресурсному обеспечению государственной системы здравоохранения на территории субъекта РФ, фактической структуре органа власти, его штатной численности, который было предложено заполнить руководителю РОИВ очно во время проведения выездных мероприятий в субъекты РФ. Помимо анализа чек-листов, изучалась нормативно-правовая база регионального уровня, определяющая форму, структуру и полномочия центрального органа исполнительной власти в сфере здравоохранения субъекта РФ. Подробно анализировались положения о РОИВ, должностной регламент заместителей руководителя органа власти и руководителей структурных подразделений и распределение функциональных обязанностей между структурными подразделениями.

В ходе исследования применялись следующие методы исследования: контент-анализ, аналитический, статистический, сравнительный анализ, социологический, математическое моделирование.

Результаты

В процессе реализации единой государственной политики в сфере здравоохранения особого внимания заслуживает развитие взаимоотношений различных уровней осуществления публичной власти [10].

Анализ организационно-правовой структуры и функциональных обязанностей органов государственной власти в сфере здравоохранения 13 субъектов РФ выявил значительное их различие, а также компетенций, хотя каждый субъект РФ решает общие вопросы здравоохранения в пределах компетенций, поэтому сферы деятельности всех уровней государственной власти должны быть скоординированы.

В некоторых субъектах РФ полномочия органа исполнительной власти в сфере здравоохранения распространялись не только на сферу здравоохранения, но и на сферу социального обеспечения населения.

Виды и формы органа власти в сфере здравоохранения в субъектах РФ различались, при этом не было установлено корреляционной зависимости организационно-правовой формы органа власти от численности населения субъекта РФ и его штатной численности. В субъектах РФ с одинаковой численностью населения могли быть Департамент, Министерство и Управление (Курганская область, Республика Саха (Якутия), Тамбовская область) либо Комитет и Министерство, а с большей численностью прикрепленного населения – Управление (Липецкая область).

Внутренняя организационная структура органов власти в сфере здравоохранения в субъектах РФ также значительно различалась между собой, при этом анализ НПД, определяющих структуру и распределение функциональных обязанностей между структурными подразделениями, выявил дублирование части функций разными структурными подразделениями, порой излишнюю детализацию функциональных обязанностей с выделением дополнительных структурных подразделений, иногда малочисленных по штатному обеспечению, наделение структурных подразделений функциональными обязанностями, не свойственными органу власти в сфере здравоохранения.

Как нам представлялось, штатная численность РОИВ должна зависеть в первую очередь, от численности населения субъекта РФ, его плотности, возможно, от числа медицинских организаций, их общей коечной мощности, плановой мощности подразделений, оказывающих помощь в амбулаторных условиях, численности медицинского персонала.

Первоначально было проведено вычисление коэффициента соотношения штатной численности органа власти в сфере здравоохранения с численностью населения пилотных субъектов РФ, которая варьировала от 485,5 тысяч человек до 7,7 млн. человек, с расчетом так называемого показателя обеспеченности населения субъекта РФ штатными должностями органа власти в сфере здравоохранения (число штатных должностей органа власти на 10 тысяч населения). Этот расчетный показатель оказался очень вариабельным: от 0,44 в Республике Саха (Якутия) и 0,45 на 10 тысяч населения в Московской области до 1,51 в Сахалинской области. Значительно различалось и число структурных подразделений РОИВ – от 4 до 27.

Число подведомственных медицинских организаций на одну штатную должность РОИВ варьировала от 0,69 в Республике Саха (Якутия) с плотностью населения 0,32 чел./ км² до 2,11 в Липецкой области с плотностью населения 47,38 чел./км² и максимально – 3,11 в г. Севастополе с плотностью населения 519,84 чел./км². На основании стандартизованных расчетов среднее число медицинских организаций на одну штатную должность РОИВ оказалось равным 1,6.

Проведен расчет соотношения общей коечной мощности медицинских организаций государственной системы здравоохранения субъекта РФ и штатной численности РОИВ. Минимальное значение числа коек на одну штатную должность РОИВ зафиксировано в г Севастополе – 47,6 коек, максимальное – в Республике Саха (Якутия) – 187,6. Среднее число коек на одну штатную должность РОИВ оказалось равным 119. Близки к среднему значению по данному показателю: Удмуртская Республика, Липецкая и Рязанская области, чуть выше оказался показатель в Московской и Тамбовской областях (133 и 135 соответственно). Также вариабельным оказалось соотношение плановой мощности подразделений, оказывающих медицинскую помощь в амбулаторных условиях, к штатной численности РОИВ.

Число заместителей руководителя РОИВ варьировало от двух до 10, чаще встречалось 3-4 заместителя (в 10 из 13 РОИВ). В части РОИВ заместители руководителя одновременно возглавляли структурные подразделения (управления, департаменты в структуре РОИВ), но в подавляющем большинстве органов власти заместители руководителя не являлись одновременно руководителями какого-либо структурного подразделения.

Непосредственно организацией медицинской помощи населению и/или ее контролем в соответствии с функциональными обязанностями занималось от двух до семи структурных подразделений в составе РОИВ. В большинстве РОИВ были выделены подразделения, отдельно курирующие работу педиатрической и акушерско-гинекологической служб. Более чем в 60% РОИВ пилотных субъектов РФ были выделены структурные подразделения по работе с обращениями граждан, однако в большинстве из них обращения граждан направлялись для подготовки ответа на рассмотрение в медицинские организации.

Доля штатной численности структурных подразделений РОИВ, регламентом которых предусмотрена организация оказания медицинской помощи населению, проживающему на территории субъекта РФ, и/или ее контроль, составляла от 13,7% (в Липецкой области) до 48,0% (в Тамбовской области) к общей штатной численности РОИВ, в среднем доля штатных должностей сотрудников РОИВ, в функциональные обязанности которых входили руководство организацией оказания медицинской помощи, ее контроль и методическое сопровождение, несмотря на то, что основными полномочиями РОИВ является защита прав граждан в сфере охраны здоровья, разработка и реализация программ развития здравоохранения и организация оказания населению медицинской помощи, в среднем составила всего 28%.

Для типизации критериев формирования структуры РОИВ проведен расчет значений пяти показателей: коэффициент расчета общей штатной численности РОИВ, доля числа заместителей руководителя к общей штатной численности, доля штатной численности сотрудников РОИВ с высшим медицинским образованием, число структурных подразделений, непосредственно участвующих в организации оказания медицинской помощи населению, ее методическом сопровождении и контроле и доля штатной численности сотрудников этих структурных подразделений (таблица 1).

Таблица 1

Критерии формирования структуры РОИВ

Первому критерию полностью соответствовали РОИВ трех субъектов РФ из 13-ти, еще в одном субъекте РФ коэффициент отличался на 11% в меньшую сторону, в двух субъектах РФ показатель на 45% и 90% оказался выше, а в пяти субъектах РФ значения показателей были значительно ниже, что послужило основанием ввести дифференцированный поправочный коэффициент к численности населения субъекта РФ (таблица 2)

Таблица 2

Коэффициент для расчета штатной численности РОИВ субъектов РФ

При сравнении штатной численности РОИВ с расчетными значениями с применением поправочного коэффициента отмечено значительное отклонение в меньшую сторону по указанному критерию четырех субъектов РФ, из которых в двух штатная численность оказалась в два раза меньше расчетной, еще в двух - в 1,7-1,8 раза меньше, а еще в двух – значительно выше расчетной.

Таким образом, из таблицы видно, что для большинства субъектов РФ (61 из 85) для расчета штатной численности РОИВ в сфере здравоохранения применяются коэффициенты в диапазоне 0,7-0,8.

По второму критерию, исходя из фактической штатной численности, соответствовали требованиям РОИВ пяти субъектов РФ: Курганской, Рязанской, Московской областей, Республики Дагестан и Удмуртской Республики. В большинстве субъектов число заместителей руководителя в полтора-два раза превысило расчетные значения не только расчетной штатной численности, но и фактической. Из 13-ти пилотных субъектов РФ расчетным значениям штатной численности РОИВ и числу заместителей РОИВ соответствовали фактические значения четырех субъектов РФ: Курганской, Рязанской, Оренбургской, Липецкой областей с численностью населения от 818,57 тысяч человек до 1,13 млн.

По третьему критерию (штатная численность сотрудников с высшим медицинским образованием) соответствие РОИВ расчетным значениям по фактической штатной численности зафиксировано в четырех субъектах РФ: Оренбургской, Тамбовской областях, республиках Дагестан и Саха(Якутия). Соответствие третьего критерия расчетным значениям штатной численности РОИВ наблюдалось в трех субъектах РФ: г. Севастополе, Оренбургской области, Республике Дагестан. В Республике Саха (Якутия) и Тамбовской области фактическая штатная численность РОИВ почти в два раза была меньше расчетной, а в г. Севастополе фактическая штатная численность превышала расчетное значение, поэтому фактическая численность сотрудников с высшим медицинским образованием в большой мере не соответствовала критерию, исходя из расчетной штатной численности.

Соответствие штатной численности сотрудников структурных подразделений РОИВ, участвующих в организации оказания медицинской помощи населению, расчетным значениям зафиксировано только в двух пилотных субъектах РФ - в Курганской и Московской областях, а по фактической штатной численности – в трех субъектах РФ: Тамбовской, Московской областях и Республике Саха (Якутия), в остальных пилотных субъектах РФ – она оказалась значительно меньше.

В части РОИВ, в том числе в субъектах РФ с численностью населения менее 500 тысяч человек, помимо заместителей руководителя органа власти в штате имеются должности советника и референта. Есть РОИВ, имеющие в штатной структуре несколько первых заместителей руководителя. В организационной структуре некоторых РОИВ, помимо имеющихся отдельных самостоятельных отделов, часть отделов была объединена в департаменты, в других РОИВ отмечено более мелкое деление отделов на сектора, а также наличие самостоятельных секторов и служб в структуре более крупных подразделений РОИВ – управлений.

Таблица 3

Соотношение структурных подразделений РОИВ по результатам анализа в пилотных территориях

Обсуждение

Анализ текущей структуры РОИВ продемонстрировал отсутствие единого подхода к ее формированию, значительную вариабельность числа структурных подразделений и их штатной численности, дисбаланс в кадровом обеспечении РОИВ, постепенное сокращение числа и штатной численности «ключевых» структурных подразделений для исполнения непосредственных полномочий по обеспечению населения субъекта РФ медицинской помощью, что обусловлено отсутствием нормативов штатной численности РОИВ и единой номенклатуры структурных подразделений; дублирование и излишняя детализация структурных подразделений; дублирование полномочий несколькими структурными подразделениями.

Сокращение штатной численности сотрудников с высшим медицинским образованием и структурных подразделений, непосредственно занимающихся организацией оказания медицинской помощи, негативно сказывается на процессе управления деятельностью подведомственных медицинских организаций и организации медицинской помощи на территории субъекта РФ.

При повышении требовательности к процессу организации оказания медицинской помощи, достижимости целевых показателей Национального проекта «Здравоохранение» и ведомственной целевой программы «Модернизация первичного звена здравоохранения» важно правильно и своевременно анализировать и оценивать текущую ситуацию в отрасли, вносить необходимые коррективы, оказывать методическую поддержку медицинским организациям, осуществлять руководство процессами организации медицинской помощи на принципах проектного управления. А для этого необходимо иметь достаточное число высококвалифицированных управленцев, знающих изнутри все тонкости процесса организации и оказания медицинской помощи населению.

В связи с вышеизложенным, в соответствии с общими расчетными критериями было предложено несколько моделей структуры РОИВ в зависимости от численности населения субъекта РФ.

Для РОИВ с числом заместителей от четырех и более было предложено две модели с разной иерархической соподчиненностью: одна модель подразумевает подчинение всех заместителей, в том числе первого, непосредственно руководителю, при этом каждый заместитель наделяется высокой долей ответственности по конкретным направлениям деятельности РОИВ; вторая модель предполагает непосредственное подчинение руководителю (министру) только первого заместителя, а остальные заместители руководителя подчиняются первому заместителю, который осуществляет координацию деятельности всех структурных подразделений, при этом министр делегирует задачи структурным подразделениям и всем заместителям через первого заместителя и не отвлекается от стратегической работы, у первого заместителя в этом случае больше компетенций по направлениям деятельности РОИВ. Недостатками второй модели организации управления РОИВ являются: неравномерная нагрузка на заместителей и отсутствие четкой «вертикали» подчинения. Нам представляется, что вариант модели РОИВ с четырьмя и более заместителями с точки зрения иерархической соподчиненности должен определяться высшим органом исполнительной власти в субъекте РФ.

В субъектах с численностью населения менее 500 тысяч человек штатная численность РОИВ может варьировать от 38 до 45 должностей, оптимально в данной модели две штатных должности заместителей руководителя, штатная численность сотрудников с высшим медицинским образованием – не менее 12 - 18 должностей, а число штатных должностей сотрудников РОИВ, непосредственно занимающихся организацией оказания медицинской помощи населению, должно быть не менее 16-19 (таблица 4).

В субъектах с численностью населения свыше 500 тысяч человек до 1,5 млн. параметры РОИВ достигают 75-110 должностей общей штатной численности, при этом оптимальное число заместителей руководителя РОИВ – три, штатная численность сотрудников с обязательным требованием высшего медицинского образования достигает 23-44, а число штатных должностей структурных подразделений, непосредственно участвующих в организации оказания медицинской помощи, должно достигать не менее 30-45 в зависимости от общей штатной численности РОИВ (таблица 4).

В субъектах с численностью населения от 1,5 млн. до 3 млн. человек штатная численность РОИВ варьирует от 105 до 210 должностей, при этом руководителю РОИВ оптимально иметь четыре заместителя, штатная численность сотрудников с обязательным требованием высшего медицинского образования достигает 36-84, а число штатных должностей структурных подразделений, непосредственно участвующих в организации оказания медицинской помощи, должно достигать не менее 47-85 в зависимости от общей штатной численности РОИВ (таблица 4).

Таблица 4

Целевая структура РОИВ субъектов РФ в зависимости от численности населения субъекта

В субъектах РФ с численностью населения свыше 3 млн. человек штатная численность РОИВ максимально может достигать 380 человек.

Таким образом, разработанные методологические подходы к формированию РОИВ позволяют создавать оптимальную структуру органа исполнительной власти в сфере здравоохранения субъекта РФ, минимизировать дисбаланс кадрового обеспечения структурных подразделений органа власти для эффективного исполнения полномочий по охране здоровья граждан (рисунок 1).

Рис. 1. Характеристика текущей и целевой структуры РОИВ.

Цели деятельности органов государственной власти зачастую имеют долгосрочный характер, результаты сложно определить количественно, а на их достижение оказывают влияние не только деятельность конкретных органов исполнительной власти, но и других органов государственной власти, а также множество социальных и политических факторов, в связи с чем, зачастую бывает сложно четко определить, на ком лежит ответственность за тот или иной результат. Кроме того, не разработаны четкие требования к качеству управленческой деятельности. Повышение эффективности взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с региональными, органами местного самоуправления и гражданским обществом, повышение открытости деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления являлись основной целью административной реформы в РФ, реализуемой до 2010 года, и продолжают оставаться актуальными в настоящее время. Для осуществления эффективного взаимодействия органов исполнительной власти всех уровней, особенно в области охраны здоровья граждан, необходимо, на наш взгляд, выстроить вертикальную систему управления с четкой соподчиненностью и ответственностью за принятые решения, затрагивающие интересы и права граждан [12]. В этой связи представляется важным формирование оптимальной государственной системы управления в сфере здравоохранения.

Методические подходы к формированию структуры центрального органа исполнительной власти в сфере здравоохранения субъекта РФ могут быть использованы при формировании структуры РОИВ, разработке нормативно-правовых документов, должностных регламентов и положений, определяющий структуру, полномочия РОИВ и функциональные обязанности сотрудников.

Заключение

Таким образом, на основе анализа структуры, полномочий, функциональных обязанностей центральных органов исполнительной власти в сфере здравоохранения субъектов РФ, в сопоставлении с сетью медицинских организаций на территории субъекта РФ, коечной мощностью стационаров и плановой мощностью подразделений, оказывающих медицинскую помощь в амбулаторных условиях, были разработаны модели региональных органов исполнительной власти в сфере здравоохранения в зависимости от численности населения субъекта РФ.

Представляется важным, особенно в период реализации глобальных реформ в здравоохранении, в частности, Национального проекта «Здравоохранение» и ведомственной целевой программы «Модернизация первичного звена здравоохранения Российской Федерации», чтобы в органах управления здравоохранением по большей части работали профессионалы в сфере здравоохранения, владеющие современными управленческими компетенциями и технологиями. Проблемы модернизации здравоохранения, процессы достижения целевых показателей могут эффективно решаться и реализовываться при условии высоких профессиональных компетенций организаторов здравоохранения, которые должны составлять значительную часть штатной численности сотрудников органа власти в сфере здравоохранения и быть его основополагающим фундаментом. Сотрудников структурных подразделений РОИВ, непосредственно занимающихся организацией оказания медицинской помощи населению и ее контролем, необходимо подбирать из среды квалифицированных врачебных кадров, после соответствующей подготовки по специальности «организация здравоохранения», изучения наилучших практик организации медицинской помощи населению и реализации проектов, а также мирового опыта в части управления и модернизации здравоохранения. Штатная численность сотрудников указанных структурных подразделений должна составлять не менее 40% от общей штатной численности органа власти, и большая часть из них обязаны иметь высшее медицинское образование и опыт работы в медицинских организациях, поскольку именно они являются ключевыми в органе власти для исполнения полномочий.

Общая штатная численность РОИВ должна быть сопоставима с численностью населения субъекта РФ и соответствовать мощности подведомственных медицинских организаций. Оптимальное число заместителей руководителя РОИВ, в соответствии с его полномочиями и в зависимости от общей штатной численности РОИВ – 3-5, в исключительных случаях, возможно, до 7-8.

Дробление структурных подразделений должно быть обосновано необходимостью и целесообразностью, без избыточной детализации полномочий и дублирования функций. Часть функций РОИВ в области здравоохранения может быть передана на аутсорсинг, либо в другие РОИВ.

Библиография

1. Исламова М.Р., Текеева Л.Д. Вопросы управления системой здравоохранения в регионе. Российская наука в современном мире; сборник статей XLIII международной научно-практической конференции, Москва, 15 января 2022. Москва: ООО «Актуальность РФ», 2022. С.122-123. EDN BZHQHI.
2. Пригорнев В.Б., Щепин В.О., Дьяченко В.Г., Капитоненко Н.А. Здравоохранение Дальнего Востока на рубеже веков: проблемы и перспективы. Хабаровск: Дальневосточный государственный медицинский университет, 2003. 368 с.
3. Колесникова К.И. Совершенствование реализации регионального государственного контроля (надзора) в сфере здравоохранения. Государство, политика, социум: вызовы и стратегические приоритеты развития. Устойчивое развитие регионов: материалы XVI Международной научно-практической конференции, Екатеринбург, 25–28 ноября 2020 года. Екатеринбург: Уральский институт управления - филиал Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2020. С. 114-116.
4. Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2022): федеральный закон от 21.11.2011 N 323-ФЗ (ред. от 11.06.2022, с изм. от 13.07.2022). Режим доступа: https://www.zakonrf.info/zakon-o-zdorovye-grazhdan/
5. Бусыгин К.Д. Контроль и надзор в системе государственного здравоохранения: пути развития. Экономика и социум: современные модели развития 2014; (8-1): 29-54.
6. Ерохина Т.В. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан. Право и экономика 2013; 5(303): 12-17. EDN QYOSHP.
7. Паспорт национального проекта «Здравоохранение» Режим доступа: https://minzdrav.gov.ru/poleznye-resursy/natsproektzdravoohranenie.
8. Об утверждении ведомственной целевой программы «Модернизация первичного звена здравоохранения Российской Федерации: Приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации от 24.12.2020 № 1365 Режим доступа: https://static-0.minzdrav.gov.ru/system/attachments/attaches/ 000/053/458/original/ ВЦП_Модернизация_первичного_звена.pdf?1608881539.
9. Ананьин С.А., Коновалов А.А., Руденко А.В., Давыдова В.С. Новые методы повышения квалификации организаторов здравоохранения в рамках программы «Подготовка управленческих кадров в сфере здравоохранения в 2011-2014 годах». Медицинский альманах 2012; 20(1): 14-16. –EDN OXFDRH.
10. Бевеликова Н. М. Совершенствование компетенции органов публичной власти в сфере здравоохранения. Журнал российского права 2011;170 (2): 47-54. EDN NDQQHT.
11. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). Режим доступа: https://rg.ru/documents/2020/07/04/konstituciya-site-dok.html.
12. Андреева О.В., Белова Н.В. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения. Здравоохранение 2010; 4: 55-65.

References

1. Islamova M.R., Tekeeva L.D. Voprosy upravleniya sistemoy zdravookhraneniya v regione [Health system management issues in the region]. Rossiyskaya nauka v sovremennom mire; sbornik statey XLIII mezhdunarodnoy nauchno-prakticheskoy konferentsii [Сollected Рapers XLIII International Scientific-Practical conference «Russian Science in the Modern World» Сollected Рapers XLIII International Scientific-Practical conference «Russian Science in the Modern World»], Moscow, 15 yanvarya 2022. Moskva: OOO «Aktual'nost' RF», 2022. P.122-123. EDN BZHQHI. (In Rus.).
2. Prigornev V.B., Shchepin V.O., D'yachenko V.G., Kapitonenko N.A. Zdravookhranenie Dal'nego Vostoka na rubezhe vekov: problemy i perspektivy [Health care of the Far East at the turn of the century: problems and prospects]. Khabarovsk: Dal'nevostochnyy gosudarstvennyy meditsinskiy universitet, 2003. 368 p. (In Rus.).
3. Kolesnikova K. I. Sovershenstvovanie realizatsii regional'nogo gosudarstvennogo kontrolya (nadzora) v sfere zdravookhraneniya [Improving the implementation of regional state control (supervision) in the healthcare sector.]. Gosudarstvo, politika, sotsium: vyzovy i strategicheskie prioritety razvitiya. Ustoychivoe razvitie regionov: materialy XVI Mezhdunarodnoy nauchno-prakticheskoy konferentsii, Ekaterinburg, 25–28 noyabrya 2020 goda. Ekaterinburg: Ural'skiy institut upravleniya - filial Federal'nogo gosudarstvennogo byudzhetnogo obrazovatel'nogo uchrezhdeniya vysshego obrazovaniya «Rossiyskaya akademiya narodnogo khozyaystva i gosudarstvennoy sluzhby pri Prezidente Rossiyskoy Federatsii», 2020. P. 114-116. (In Rus.).
4. Ob osnovakh okhrany zdorov'ya grazhdan v Rossiyskoy Federatsii (s izm. i dop., vstup. v silu s 01.09.2022): federal'nyy zakon ot 21.11.2011 N 323-FZ (red. ot 11.06.2022, s izm. ot 13.07.2022) [On the basics of protecting the health of citizens in the Russian Federation]. Available from: https://www.zakonrf.info/zakon-o-zdorovye-grazhdan/ (In Rus.).
5. Busygin K.D. Kontrol' i nadzor v sisteme gosudarstvennogo zdravookhraneniya: puti razvitiya [Control and surveillance system governance: the development of control and surveillance system governance: the development of]. Ekonomika i sotsium: sovremennye modeli razvitiya 2014; (8-1): 29-54. (In Rus.).
6. Erokhina, T. V. Polnomochiya organov gosudarstvennoy vlasti sub"ektov Rossiyskoy Federatsii v sfere okhrany zdorov'ya grazhdan [Powers of public authorities of territorial subjects of the russian federation in the sphere of health protection of citizens]. Pravo i ekonomika 2013; 5(303): 12-17. EDN QYOSHP. (In Rus.).
7. Pasport natsional'nogo proekta «Zdravookhranenie» [Passport of the national project «Health»] Available from: https://minzdrav.gov.ru/poleznye-resursy/natsproektzdravoohranenie. (In Rus.).
8. Ob utverzhdenii vedomstvennoy tselevoy programmy «Modernizatsiya pervichnogo zvena zdravookhraneniya Rossiyskoy Federatsii [On approval of the departmental target program «Modernization of primary health care in the Russian Federation»]: Prikaz Ministerstva zdravookhraneniya Rossiyskoy Federatsii ot 24.12.2020 №1365 Available from: https://static-0.minzdrav.gov.ru/system/ attachments/attaches/000/053/458/original/VTsP_Modernizatsiya_pervichnogo_ zvena.pdf?1608881539. (In Rus.).
9. Anan'in S.A., Konovalov A.A., Rudenko A.V., Davydova V.S. Novye metody povysheniya kvalifikatsii organizatorov zdravookhraneniya v ramkakh programmy «Podgotovka upravlencheskikh kadrov v sfere zdravookhraneniya v 2011-2014 godakh» [New methods of the advanced training of the organizers of public health service in the program «Preparation of the administrative personnel in the sphere of public health service and education in 2011-2014»]. Meditsinskiy al'manakh 2012; 20(1): 14-16. EDN OXFDRH. (In Rus.).
10. Bevelikova N. M. Sovershenstvovanie kompetentsii organov publichnoy vlasti v sfere zdravookhraneniya [Improvement of competence of public authorities in a field of public health]. Zhurnal rossiyskogo prava 2011;170 (2): 47-54. EDN NDQQHT. (In Rus.).
11. Konstitutsiya Rossiyskoy Federatsii (prinyata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993 s izmeneniyami, odobrennymi v khode obshcherossiyskogo golosovaniya01.07.2020). Available from: https://rg.ru/documents/2020/07/04/ konstituciya-site-dok.html. (In Rus.).
12. Andreeva O.V., Belova N.V. Otsenka effektivnosti deyatel'nosti organov ispolnitel'noy vlasti sub"ektov Rossiyskoy Federatsii v sfere zdravookhraneniya [Effectivness of executive authorities of constituent entities of the Russian Federation in the health sector]. Zdravookhranenie 2010; 4: 55-65. (In Rus.).

Дата поступления: 25.10.2022

Добавить комментарий

Пожалуйста оставляйте комментарии только по теме. Вы можете оставить свой комментарий любым браузером кроме Internet Explorer старше 6.0
Имя:
E-mail
Комментарий:
Код:*