А.Ю. Абрамов¹, Н.В. Косолапова², Ю.В. Михайлова², С.В. Тхай^3
1 - Департамент здравоохранения города Москвы
² - ФГБУ "Центральный научно-исследовательский институт организации и информатизации здравоохранения" Министерства здравоохранения Российской Федерации, Москва
³ - Российский медицинский научно-производственный центр «Росплазма» ФМБА МЗ РФ, г. Киров

Legislation and control over drug precursors in Russia
A.Yu. Abramov¹, N.V. Kosolapova², Yu.V. Mikhailova², S.V. Tkhai^3
1 Moscow Healthcare Department
² Federal Research Institute for Health Organization and Informatics of Ministry of Health of the Russian Federation, Moscow
³ “Rosplazma” Russian Medical Research and Production Center, Federal Bio-Medical Agency, Ministry of Health of the Russian Federation, Kirov

Резюме. Актуальность работы связана с необходимостью знания наиболее распространенных видов законного использования веществ, включенных в Таблицы I и II Конвенции 1988 г. и Список IV перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.1998 № 681 (в ред. от 09.09.2013) [7], включая процессы и конечные продукты, в которых могут применяться эти вещества, необходимо для подтверждения законности заказов, их производства и поставок.

Цель работы: дать оценку действующему правовому регулированию в отношении прекурсоров для предотвращения их утечки в нелегальный оборот. Российское законодательное обеспечение регулирования незаконного оборота прекурсоров находится в стадии становления и постоянного пополнения и внесения поправок в связи с появлением новых химических веществ.

Методология работы. Изучены все действующие правовые, нормативные организационно-методические акты и документы в Российской Федерации по регулированию оборота прекурсоров.

Результаты работы. В статье рассматриваются правовые аспекты контроля по обороту прекурсоров. Данной проблеме длительное время не уделялось достаточного внимания, в то время как, в России использование химических веществ при изготовлении наркотиков кустарным способом явилось настоящим бедствием для молодежи.

Выводы. Проведенный комплексный анализ действующего правового регулирования оборота прекурсоров в России свидетельствует, что в целом законодательное обеспечение по регулированию оборота прекурсоров соответствует стратегии борьбы с незаконным оборотом наркотиков и психоактивных веществ.

Ключевые слова: прекурсор; законный (легальный) оборот прекурсоров; незаконный (нелегальный) оборот прекурсоров; меры контороля за оборотом прекурсоров; лицензирование оборота прекурсоров; нормативно-правовая база в сфере легального оборота прекурсоров.

Summary. The work is substantiated by the need to know most common ways of legal use of substances included in the Tables I and II of the 1988 Convention and Schedule IV of controlled drugs, psychotropic substances and their precursors in the Russian Federation, approved by the Regulation # 681 of the Russian Federation as of 30.06.1998 (as amended on13.06.2013), including processes and end products where such substances can be used to confirm the legitimacy of orders, their production and supplies.

The aim of the work was to evaluate current legislation on precursors to prevent their outflow into illegal use. The Russian legislation related to illegal use of precursors is under development and is being constantly updated and amended along with emergence of new chemicals.

Methods. All effective legal, normative, organizational and methodological acts and documents on control of precursors in the Russian Federation have been reviewed.

Results. This article reviews legal aspects of precursor control. This problem has long been neglected although the use of chemicals in handicraft illicit manufacture of narcotic drugs has been a scourge to the youth.

Conclusions. Our comprehensive analysis of current legislation on precursor control in Russia shows that legal framework is mainly in line with strategies to control illegal use of narcotics and psychoactive substances.

Keywords: precursor; legal (legitimate) use of precursors; illegal use of precursors; measures to control use of precursors; licensing of precursors; regulatory framework for legitimate use of precursors.

На необходимость контролировать не только оборот самих наркотиков, но и веществ, используемых при их изготовлении, обратили внимание еще в 1988 г. на прошедшей в Вене Конференции ООН. Это положение было внесено в ст. 12 Конвенции Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г.: “вещества, часто используемые при незаконном изготовлении наркотических средств или психотропных веществ”. Причем термин прекурсор уже тогда был предложен делегацией СССР, однако к общему мнению при выборе слова, обозначающего описанные вещества, специалисты так и не пришли.

В конечном итоге было принято решение привести в приложении к конвенции вещества, включенные в Таблицу I и Таблицу II, в которых были указаны 22 наименования химических веществ, часто используемых при производстве наркотических средств и психотропных веществ. Таблицам, приведенным в Конвенции ООН 1988 г., дано следующее определение: “Таблица I и Таблица II означают соответственно пронумерованные перечни веществ, содержащиеся в приложении к настоящей Конвенции, в которые могут время от времени вноситься поправки в соответствии со ст. 12”. При этом вещества, включенные в Таблицу I, – это вещества, которые в одну стадию технологического процесса могут быть превращены в наркотические средства, а в Таблице II – вещества, которые могут использоваться для обработки прекурсоров или их получения.

В докладе Международного комитета по контролю над наркотиками (МККН) за 1997 г. о выполнении ст. 12 Конвенции 1988 г. дано следующее разъяснение по рассматриваемому определению: «Термин “прекурсор” используется для обозначения любого из веществ, включенных в Таблицу I или Таблицу II Конвенции Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г., за исключением тех случаев, когда по контексту требуется другое выражение. В зависимости от их основных химических свойств такие вещества, как правило, обозначаются как прекурсоры или основные химические вещества» [1].

Кроме того, термин “прекурсор” мы можем встретить в ст. 2 Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении 1993 г. В контексте этой конвенции он обозначает любой химический реагент, участвующий в любой стадии производства токсичного химиката каким бы то ни было способом (то есть любой ключевой компонент бинарной или многокомпонентной химической системы).

Так постепенно, термин “прекурсор” вошел в общую практику для обозначения веществ, так или иначе связанных с производством наркотических, сильнодействующих или взрывчатых веществ. Доклад МККН за 2009 г. назывался “Прекурсоры и химические вещества, часто используемые при незаконном изготовлении наркотических средств и психотропных веществ”.

В Российской Федерации термины, используемые в сфере оборота прекурсоров, закреплены в Федеральном законе от 08.01.1998 № 3-ФЗ “О наркотических средствах и психотропных веществах” (в ред. от 30.12.2012):[2]

Прекурсоры наркотических средств и психотропных веществ (далее − прекурсоры) − вещества, часто используемые при производстве, изготовлении, переработке наркотических средств и психотропных веществ, включенные в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, в соответствии с законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, в том числе Конвенцией Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г.

В Указе Президента Российской Федерации от 28.08.2001 № 1082 “Об утверждении списка химикатов, оборудования и технологий, которые могут быть использованы при создании химического оружия и в отношении которых установлен экспортный контроль” (в ред. от 07.06.2010) дается такое определение: “Прекурсор – любой химический реагент, участвующий в любой стадии производства токсичного химиката каким бы то ни было способом, играющий весьма важную роль в определении токсичных свойств конечного продукта и быстро реагирующий с другими химикатами в бинарной или многокомпонентной системе”.

В нашей стране оборот прекурсоров свободный, но, как и в большинстве развитых стран, контролируется федеральными органами контроля и надзора. Порядок и регулирование оборота прекурсоров, внесенных в Список IV, в Российской Федерации определены и нормативно закреплены Законом № 3-ФЗ “О наркотических средствах и психотропных веществах” и принимаемыми в соответствии с ним иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации.

Опасность прекурсоров обусловливается не их специфическим воздействием на организм человека (психоактивными свойствами обладают лишь некоторые прекурсоры), а возможностью быть использованными для получения наркотиков.[3,4]

Физико-химические свойства прекурсоров предопределяют возможность их применения в качестве исходных веществ, реагентов и растворителей при производстве, изготовлении, переработке наркотических средств и психотропных веществ. Эти свойства прекурсоров и являются причиной их криминального использования в нелегальных нарколабораториях: в производстве героина используются этиловый эфир, ангидрид уксусной кислоты, толуол, соляная кислота, ацетон; в производстве стимуляторов амфетаминового ряда – эфедрин, псевдоэфедрин, 1-фенил-2-пропанон, ацетон, этиловый эфир, серная кислота, соляная кислота. Цена прекурсоров на черном рынке превышает отпускную цену производителя в сотни раз. По сведениям управления по борьбе с наркотиками Министерства юстиции США за последние годы в подпольных лабораториях мира обнаружено около 280 различных химических веществ, применяемых при производстве наркотиков.

Настоящим бедствием для современной России, и особенно для молодежи, стали наркотики, изготовленные “кустарным” способом. Одним из таких наркотиков является дезоморфин, опасное соединение в девять раз активнее и в пять раз токсичнее морфина. Основное сырье для производства дезоморфина – кодеинсодержащие лекарственные средства, реализуемые через аптечную сеть, и ежегодно отмечается существенный рост продаж подобных медикаментов.[5,6]

За последние четыре года в стране ликвидированы десятки тысяч мест незаконного изготовления наркотиков и везде изымались прекурсоры. Проведенные проверки показали, что организации, имевшие доступ к прекурсорам, далеко не всегда ответственно относились к установленному порядку оборота этих веществ, что приводило к утечке прекурсоров на черный рынок.

В Стратегии государственной антинаркотической политики в разделе “Правоохранительные меры по сокращению предложения наркотиков” п. 20 изложен следующим образом: “безопасность легального оборота наркотиков в Российской Федерации обеспечивается за счет совершенствования государственного механизма контроля за его осуществлением, особенно за оборотом прекурсоров”.

Далее рассмотрим нормативно-правовую базу, регламентирующую легальный оборот прекурсоров.

В политической декларации, принятой на Специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН, содержится призыв к правительствам принять и соблюдать национальные законы и нормы, необходимые для обеспечения выполнения ст. 12 Конвенции 1988 г., в которой содержатся рекомендации, направленные на контроль изготовления и распространения веществ, включенных в Таблицу I и Таблицу II. По состоянию на 31.10.2009 число государств и территорий, ратифицировавших или одобривших Конвенцию 1988 г., достигло 183.[8,9]

Основная цель законодательства в отношении прекурсоров – предотвратить их утечку в нелегальный оборот. В Российской Федерации контроль в сфере оборота прекурсоров регламентирован Федеральным законом от 08.01.1998 № 3-ФЗ “О наркотических средствах и психотропных веществах” (в ред. от 30.12.2012), в который регулярно вносятся поправки, с учетом коллизионных ситуаций, возникающих в процессе оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров. Ключевые вопросы оборота прекурсоров изложены в ст. 14, 28, 30:

Статья 14. «В Российской Федерации вводятся ограничения на оборот прекурсоров, внесенных в Список IV, предусмотренные ст. 30 настоящего Федерального закона.

Статья 28. Особенности ввоза (вывоза)

«1. Ввоз (вывоз) наркотических средств, психотропных веществ, а также ввоз (вывоз) прекурсоров, внесенных в Таблицу I Списка IV, осуществляются государственными унитарными предприятиями в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, при наличии лицензии на право ввоза (вывоза) наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, выдаваемой федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование внешнеторговой деятельности, в соответствии с Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ “Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности”.

2. Ввоз (вывоз) прекурсоров, внесенных в Таблицу II и Таблицу III Списка IV, осуществляется юридическими лицами независимо от их форм собственности при наличии лицензии на право ввоза (вывоза) наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, выдаваемой федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование внешнеторговой деятельности, в соответствии с Федеральным законом “Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности”, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 3 настоящей статьи.»

Статья 30. Общие положения о контроле за оборотом прекурсоров

«1. Оборот прекурсоров, внесенных в Список IV, регулируется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

5. Допуск лиц, страдающих заболеваниями наркоманией, токсикоманией, хроническим алкоголизмом, а также имеющих непогашенную или неснятую судимость за преступление средней тяжести, тяжкое и особо тяжкое преступление или преступление, связанное с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, к работе, непосредственно связанной с прекурсорами, внесенными в Таблицу I Списка IV, запрещается.

6. Перечень лиц, имеющих допуск к работе, непосредственно связанной с прекурсорами, внесенными в Таблицу I Списка IV, утверждается руководителем юридического лица или индивидуальным предпринимателем.

7. Юридические лица и индивидуальные предприниматели могут осуществлять деятельность, связанную с оборотом прекурсоров, внесенных в Таблицу I Списка IV, с учетом положений абзаца третьего пункта 3 статьи 28 настоящего Федерального закона при наличии следующих документов:

• справки, выданные учреждениями государственной или муниципальной системы здравоохранения, об отсутствии у работников, которые в силу своих служебных обязанностей получат доступ непосредственно к прекурсорам, заболеваний наркоманией, токсикоманией, хроническим алкоголизмом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

• заключения органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ об отсутствии у работников, которые в силу своих служебных обязанностей получат доступ непосредственно к прекурсорам, непогашенной или неснятой судимости за преступление средней тяжести, тяжкое и особо тяжкое преступление или преступление, связанное с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров либо с незаконным культивированием наркосодержащих растений, в том числе совершенное за пределами Российской Федерации.

8. Порядок допуска лиц к деятельности, связанной с оборотом прекурсоров, внесенных в Таблицу I Списка IV, устанавливается Правительством Российской Федерации.

9. Юридические лица и индивидуальные предприниматели могут использовать при осуществлении собственного производства прекурсоры, внесенные в Таблицу I и Таблицу II Списка IV, в количествах, не превышающих их производственные нужды, которые определяются в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции нормативно-правового регулирования в сфере промышленного комплекса.

10. Правила производства, переработки, хранения, реализации, приобретения, использования, перевозки и уничтожения прекурсоров, внесенных в Таблицу I и Таблицу II Списка IV, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

11. Юридическим лицом и индивидуальным предпринимателем, осуществляющими деятельность, связанную с оборотом прекурсоров, с учетом положений абзаца третьего пункта 3 статьи 28 настоящего Федерального закона, должны быть предусмотрены условия для обеспечения безопасности такой деятельности и исключения доступа к прекурсорам посторонних лиц.

12. При осуществлении деятельности, связанной с оборотом прекурсоров, любые операции, при которых изменяется их количество, подлежат регистрации в специальных журналах лицами, на которых эта обязанность возложена руководителем юридического лица или индивидуальным предпринимателем. Указанные журналы хранятся в течение 10 лет после внесения в них последней записи. Порядок ведения и хранения журналов устанавливается Правительством Российской Федерации.

13. В случаях нарушения правил оборота прекурсоров юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или лицом, имеющим допуск к работе, непосредственно связанной с прекурсорами, указанные лица несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.»

Анализ приведенных статей показывает, что они недостаточны, чтобы исключить предпосылки для утечки прекурсоров в сферу нелегального оборота. Обратим внимание на ключевые правовые пробелы и противоречия в приведенных статьях Федерального закона “О наркотических средствах и психотропных веществах”.

В соответствии с п. 9 ст. 30 юридические лица могут приобретать и использовать в собственном производстве прекурсоры, внесенные в Список IV: при наличии лицензии на указанный вид деятельности и в количествах, которые не превышают производственных нужд.

Требование наличия лицензии на указанный вид деятельности согласуется с положением п. 8 ст. 12 Конвенции ООН 1988 г., но согласно ранее действовавшему Федеральному закону от 25.09.1998 № 158-ФЗ “О лицензировании отдельных видов деятельности”, обязательному лицензированию подлежали только деятельность, связанная с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, включенных в Список II и Список III перечня наркотических средств и психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, и деятельность по ввозу и вывозу наркотических средств и психотропных веществ, в том числе и прекурсоров. Это требование закона не было реализовано, так как Правительство Российской Федерации не утвердило порядок лицензирования оборота прекурсоров. В первоначальном варианте Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ “О лицензировании отдельных видов деятельности” лицензирование видов деятельности в сфере оборота прекурсоров также не было предусмотрено. В редакции от 18.07.2009 установлено лицензирование деятельности, связанной с производством, переработкой, хранением, реализацией, приобретением и использованием прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в Таблицу I Списка IV в соответствии с Законом № 3-ФЗ. Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ объединил лицензируемые виды деятельности в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров в один вид лицензируемой деятельности.

Требование количества, не превышающего производственных нужд. В российском законодательстве до 2010 г. отсутствовал нормативный акт, формулирующий понятие производственных нужд, порядок расчета производственных нужд в прекурсорах для юридических лиц, а также механизм выдачи заключений об обоснованности приобретения прекурсоров юридическими лицами, использующими подконтрольные химические вещества в технологических процессах. На практике такой пробел позволял юридическим лицам приобретать, хранить и использовать прекурсоры в произвольных объемах, не связанных с производственной необходимостью.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.1998 № 681 прекурсоры включены в Список IV Перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации.

О.А. Ларин (2009), рассматривая пробелы законодательства, регламентирующего оборот прекурсоров, заострил внимание на следующих положениях:

• - в указанном постановлении в редакции от 30.06.1998 не учитывалось: составляет ли прекурсор основную часть молекулы наркотика или является только реагентом либо растворителем в процессе его синтеза;
• - установленные правила деятельности и предусмотренные меры ответственности за их нарушение для всех веществ, включенных в этот список, были одинаковы, и не зависели от степени общественной опасности незаконного использования конкретного прекурсора, что не соответствует общепринятой мировой практике и не способствует повышению эффективности контроля за оборотом прекурсоров.

Указанные пробелы в законодательстве, регламентирующем оборот прекурсоров, не остался незамеченным и сотрудниками правоохранительных органов и федеральных служб в сфере надзора и контроля. Высказанные замечания и предложения нашли отражение в принятых нормативных актах и предлагаемых проектах нормативно-правовых документов.

Заключение.

В соответствии с Законом № 3-ФЗ 08.01.1998г. «О наркотических средствах и психотропных веществах» государственная политика в России в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту направлена на:

• - установление строгого контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров;
• - постепенное сокращение числа больных наркоманией;
• - сокращение количества правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.

Реализация государственной политики проводится федеральными и региональными органами исполнительной власти на основании принятых нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность в сфере оборота прекурсоров.

Список литературы.

1. Доклад Международного комитета по контролю за наркотиками за 1997 год. Организация Объединенных Наций, Нью-Йорк 1998 год (A/S-20/4, глава V, раздел A).
2. Барбашин И.В. О распространении наркотиков в России и мерах их профилактики и борьбе с наркоугрозой. Аналитический вестник Совета Федерации РФ 2005; (34): 9.
3. Боголюбова Т.А. Борьба с наркоманией в России. Москва: Право; 2001. 273 с.
4. Киржанова В.В. Распространенность психических и поведенческих расстройств, связанных с употреблением ПАВ в Российской Федерации. Вопросы наркологии 2003; (3): 47-58.
5. Кошкина Е.А. Распространенность употребления наркотиков и других психоактивных веществ в России на современном этапе. Журнал микробиологии, эпидемиологии и иммунобиологии 2000; (4): 15-19.
6. Наркоугроза и противодействие. Москва: Международный Комитет по борьбе с наркотиками; 2000. 332 с.
7. Об утверждении перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 30.06.1998 № 681 (ред. от 09.09.2013) СЗ РФ. № 27. Ст. 3198.
8. Скворцова Е.С. Подростки и психоактивные вещества. Медицинская помощь 2002; (1): 9-13.
9. Трифонов О.И. Психические и поведенческие расстройства у осужденных подростков, зависимых от наркотиков (диагностика, организация медицинской помощи, терапия и реабилитация): автореф. дис. канд. мед. наук. Москва. 2008. 20 с.

References

1. Report of the International Committee for Control on Drugs, 1997. The United Nations, New-York 1998(A/S-20/4, Chapter V, Section A).
2. Barbashin IV. On distribution of drugs in Russia, measures for drug abuse prevention and fight against drugs. Analiticheskiy vestnik Soveta Federatsii Russian Federation 2005;(34):9. (In Russian).
3. Bogolyubova TA. Struggle against drugs in Russia. Мoscow: Pravo; 2001. 273 p. (In Russian).
4. Kirzhanova VV. Prevalence of mental and behavior disorders related with psychoactive substance consumption in the Russian Federation. Voprosy narkologii 2003;(3):47-58. (In Russian).
5. Koshkina EA. Prevalence of drugs and other psychoactive substances at the current stage. Zhurnal mikrobiologii, epidemiologii i immunobiologii 2000;(4):15-19. (In Russian).
6. Drug threat and counteractions. Мoscow: International Narcotic Control Board. 2000. 332 p. (In Russian).
7. On approving the List of drugs, psychotropic substances and their precursors which are subject to control in the Russia Federation: the Regulation of the Government of the RF of 1998 June 30 № 681 (ed. 2013 Sep 09). Code of the Laws of the Russian Federation. 1998, №27. Art. 3198. (In Russian).
8. Skvortsova ES. Adolescents and psychoactive substances. Meditsinskaya pomoshch' 2002;(1):9-13. (In Russian).
9. Trifonov OI. Mental and behavior disorders in sentenced adolescents with drug abuse (diagnosis, organization of medical care, therapy, and rehabilitation). Cand.Med.Sci [thesis]. Мoscow. 2008. 20 p. (In Russian).

Добавить комментарий

Пожалуйста оставляйте комментарии только по теме. Вы можете оставить свой комментарий любым браузером кроме Internet Explorer старше 6.0
Имя:
E-mail
Комментарий:
Код:*