УДК: 614.2:616-051:614.39

Долгинцев В.И.
Тюменская государственная медицинская академия, г. Тюмень

State policy in the field of public health and managerial personnel training
Dolgintsev V.I.
The Tyumen State Medical Academy, Tyumen

Ключевые слова: проблемы управления здравоохранением; руководящие кадры; политика здравоохранения; теоретические основы здравоохранения; роль и ответственность государственной и муниципальной власти; политическая воля в развитии системы здравоохранения.

Key words: problems of public health management; the managerial personnel; public health policy; theoretical bases of public health; role and responsibility of the state and municipal authorities; political will in development of public health system.

Радикальные социально-экономические изменения последних лет, осуществляемые в Российской Федерации, поставили здравоохранение перед необходимостью преобразований и новых принципов взаимодействия отрасли с государством и обществом, что повышает требования к уровню профессиональной деятельности руководящих кадров здравоохранения.

Ситуация с системой охраны населения Российской Федерации остается неудовлетворительной. И дело здесь не только в недостаточном финансировании, но и в неэффективном использовании огромного кадрового и материально-технического потенциала здравоохранения. Все сказанное относится, прежде всего, к проблеме управления здравоохранением и подготовке специалистов этого ведущего звена отрасли.

Исходя из широкого понимания концепции управления и основываясь на её положении о том, что управление не является отдельной функцией, оно составляет неотъемлемую часть системы здравоохранения, следует вывод о том, что всё происходящее в управлении сказывается на системе здравоохранении и, наоборот, всё, что происходит в системе здравоохранения, находит отражение в управлении.

Известно, что в сферу управления здравоохранением входят: обоснование политики здравоохранения, которая у нас до сих пор не принята на высшем государственном уровне, разработка целевых комплексных программ, финансирование, развитие системы здравоохранения, её людских и материальных ресурсов, руководство деятельностью. Причём адекватность последнего, т.е. управление, в конечном счёте, определяется эффективностью работы служб и мероприятий по укреплению здоровья.

По данным опроса руководителей органов и учреждений здравоохранения Тюменской области, наибольший дефицит знаний организаторы здравоохранения испытывают по вопросам теории управления здравоохранением, законодательству, экономике, информатике и АСУ в здравоохранении, основам планирования и финансирования здравоохранения, инновационным процессам, медицинскому страхованию, организации медико-санитарной помощи населению, основам медицинской статистики, медицинской психологии, системному подходу в здравоохранении.

Слабая ориентация управленческого персонала в области теоретических основ здравоохранения, теории управления, других специальных дисциплин, необходимых для выполнения функций руководства отраслью, отсутствие навыков концептуального и стратегического планирования, развития инфраструктуры системы здравоохранения является главной проблемой на пути её реформирования и развития.

В этой связи изучение и осмысление теоретических основ здравоохранения, фундаментом которых являются общечеловеческие ценности, является важнейшей предпосылкой формирования социально-гигиенического мировоззрения и профессионализма руководящих кадров здравоохранения всех уровней. Образованный руководитель, несомненно, должен обладать высоким уровнем социально-гигиенического мировоззрения, основанного на знаниях целого комплекса научных дисциплин, необходимых для принятия эффективных решений.

Применительно к здравоохранению как системе политических, экономических, правовых, социальных, организационных и других мер, направленных на охрану и укрепление здоровья каждого человека, можно выделить следующие общечеловеческие ценности:

1. иерархию человеческих потребностей,
2. биосоциальную сущность человека,
3. положение о том, что охрана здоровья населения – объект социально-политической борьбы за права людей,
4. Всеобщую декларация прав человека и другие документы, принятые и провозглашённые ООН,
5. положение о социально-экономической обусловленности здоровья населения,
6. глобальную политику ВОЗ «Здоровье для всех».

Человеческие потребности рассматриваются в порядке их значения: физиологические потребности (жизненно важные – в пище, воде, воздухе, сне и т.д.), потребности в безопасности и защите, в том числе социальной защите (пенсионное обеспечение, социальное и обязательное медицинское страхование, по случаю безработицы), социальные потребности, т.е. духовные (во внимании, любви и т.д., что в медицине и здравоохранении находит отражение в вопросах медицинской этики и деонтологии), потребность в уважении, что выражается в чувстве собственного достоинства (самоуважении) и уважение со стороны окружающих (общественное признание) и, наконец, потребность в самовыражении: человек должен найти применение своим способностям и осознавать свою полноценность.

С давних времён человечество стремилось познать сущность человека. Человек – существо социальное. Социальное – это не привесок, это то, что он получил в наследство от предшествующих поколений. Выделяя составляющие сущности человека такие, как физическое здоровье, мир эмоций, разум, который управляет эмоциями, и нравственность, следует помнить о том, что последняя есть высшее проявление сознания, главный регулятор человеческой жизни.

Вопросы охраны здоровья являются объектом социально-политической борьбы за права человека. Политические установки по здравоохранению являются первым и важнейшим элементом комплекса мер по охране здоровья населения. Нет ни одной политической партии, в программе которой не выдвигались бы требования по проблемам здравоохранения. Поэтому обоснование политики здравоохранения, стратегических направлений его дальнейшего развития есть важнейшая составляющая профессиональной подготовки специалистов и, прежде всего, организаторов здравоохранения.

Самые светлые умы человечества всегда мечтали найти некий всеобъемлющий закон, который регулировал бы взаимоотношения всех живущих на Земле людей и народов, общества и государства. Родившаяся после второй мировой войны Организация Объединённых Наций уже на третьем году своего существования 10 декабря 1948 года приняла и провозгласила Всеобщую декларацию прав человека. Этот день в правовом смысле считается днём рождения человечества: оно получило закон. И в этом законе нашли отражения общечеловеческие ценности, имеющие отношение к здоровью людей и факторам его определяющим.

Статья 25 Всеобщей декларации прав человека гласит, что каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам.

Общечеловеческие ценности как ведущая сила развития и прогресса нашли отражение и в других документах ООН. К ним относятся, прежде всего, «Декларация социального развития и прогресса» (1969 г.), «Декларация о правах умственно отсталых лиц» (1971 г.), «Декларация о правах инвалидов» (1975 г.), «Свод общих руководящих принципов ООН для защиты интересов потребителей» (1985 г.) и другие. Не знать эти основополагающие документы, в которых выделены и сформулированы общечеловеческие ценности, накопленные за тысячелетия развития человеческой цивилизации, и не руководствоваться ими в своей деятельности по охране здоровья людей невозможно.

Концепция социально-экономической обусловленности здоровья и болезни есть также продукт развития общества. Всё что происходит в обществе, всё отражается на здоровье людей. Важным аспектом здравоохранения является обеспечение того, чтобы социально-экономическое развитие шло параллельно с деятельностью по охране, а когда это возможно, и по укреплению здоровья и благосостояния населения. Проведение таких мер обусловливает участие государственных органов на федеральном, региональном и местном уровнях, а также интегрированных многосекторальных мер в области планирования и управления здравоохранением.

Двадцатый век дал миру больше достижений в области здравоохранения, чем вся предыдущая история человечества. И, тем не менее, перед обществом стоят громадные задачи. Прежде всего, они связаны с проблемой нищеты. Различия поразительны. По данным ВОЗ, на население развивающихся стран ложится 90% бремени болезней, но они имеют доступ лишь к 10% ресурсов, используемых на здравоохранение. Это неприемлемо. Это должно быть изменено.

Фундаментальной основой здравоохранения является глобальная политика ВОЗ «Здоровье для всех», впервые провозглашённая в 1977 году и непрерывно развивающаяся. Её целью является достижение всеми жителями земли такого уровня здоровья, который позволит им жить продуктивно в социальном и экономическом плане. Подчёркивается, что цель будет достигнута не за счёт оснащённых сложной передовой техникой больниц, а благодаря первичной медико-санитарной помощи и участия населения в делах, касающихся его здоровья.

Мы выделили только самые значимые общечеловеческие ценности, являющиеся научной базой здравоохранения. Все они нашли отражение в принципах национального здравоохранения, рекомендованных ВОЗ на 23 Всемирной ассамблеи здравоохранения в 1970 году. Следует заметить, что эти принципы национального здравоохранения были выработаны экспертами ВОЗ по предложению СССР и в их основе лежат принципы советского здравоохранения. Это хорошо видно из представленной таблицы 1, где нами в сравнении представлены принципы советского здравоохранения, принципы национального здравоохранения, рекомендованные ВОЗ, и принципы охраны здоровья населения, сформулированные в Федеральном законе «Основы законодательства об охране здоровья граждан в Российской Федерации», принятом в 1993 году.

Преподаванию теоретических основ здравоохранения мы придаём исключительное значение как в додипломной, так и последипломной подготовки специалистов. Давайте вначале научим выпускников медицинских вузов, организаторов здравоохранения хорошо думать, тогда они будут хорошо работать.

Подготовка и повышение квалификации врачей является одной из ведущих задач системы здравоохранения. Деятельность по подготовке медицинских кадров по специальности «социальная гигиена и организация здравоохранения», в настоящее время по специальности «организация здравоохранения и общественное здоровье», должна быть направлена на создание системы: работа по профессиональной ориентации студентов, углубленное изучение предмета в период додипломного обучения, первичная специализация и повышение квалификации после окончания вуза.

Организация здравоохранения оказалась единственной специальностью, для которой не требовалась первичная специализация. Несмотря на действующее законодательство Российской Федерации о порядке допуска к осуществлению профессиональной медицинской деятельности, продолжается практика назначения на должности руководителей органов здравоохранения и медицинских учреждений лиц, не имеющих документа, подтверждающего их право работать в должности руководителя органа или учреждения здравоохранения.

Поэтому система подготовки и переподготовки управленческого персонала всех уровней должна получить достойное развитие. В основу этой системы должен быть положен принцип профессионализма, принцип «заслуг и достоинств», показавший свою эффективность во многих странах мира. Такая система означает:

• отбор (преимущественно конкурсный), продвижение и удержание на службе в органах и учреждениях здравоохранения наиболее квалифицированных и добросовестных людей;
• установление четких критериев компетентности и безусловного их выполнения для каждого органа здравоохранения, должностного лица. Наличие рамок собственной компетенции предполагает столь же четкую ответственность за решения и действия. Компетенция означает наличие полномочий, которые орган, учреждение здравоохранения или должностное лицо не просто вправе, но и обязаны применять для выполнения своих функциональных задач;
• создание режима, обеспечивающего с одной стороны подконтрольность руководителей органов и учреждений здравоохранения, с другой - их правовую защищенность от произвола и некомпетентности руководителей и средств массовой информации.

В настоящей работе мне хотелось бы сказать об исключительной роли и ответственности государственной и муниципальной власти, о значении политической воли в охране здоровья и развитии системы здравоохранения. Цель власти – улучшение благосостояния народа, основная функция власти - решение социальных вопросов.

Особо следует подчеркнуть тот факт, что все проблемы здоровья людей и развития системы здравоохранения носят межведомственный характер. Усилиями только системы здравоохранения как ведомства нельзя решить ни одну проблему,

Таблица 1

Принципы национального здравоохранения

связанную со здоровьем человека. Главная задача медицинских работников, особенно организаторов здравоохранения, постоянно напоминать руководителям всех уровней власти, всех ведомств, особенно экономических, что они являются ответственными, прежде всего, за здоровье людей и систему здравоохранения. То есть охрана здоровья людей находится в их руках и зависит от их политической решимости.

Каждый день жизнь большого числа людей находится в руках системы здравоохранения. С момента благополучных родов здорового ребенка и до момента оказания достойной помощи слабым пожилым людям системы здравоохранения несут на себе жизненно важную непрерывную ответственность перед людьми на протяжении всей их жизни.

Поэтому мы часто можем слышать такие вопросы: каковы составляющие хорошей системы здравоохранения? Что делает систему здравоохранения справедливой? Почему в одних странах, в отдельных её регионах системы здравоохранения работают хорошо, а в других плохо? Такие вопросы становятся предметом для общественных дебатов, как на международном, так и на национальном и региональном уровнях.

А ответ на эти вопросы исключительно прост. Всё или почти всё зависит от политической воли высшего руководства соответствующих уровней власти. Примерами здесь могут служить следующие факты:

Пример первый. Начало научного обоснования развития системы здравоохранения в северных регионах Тюменской области относится к 1975 году, когда по инициативе первого секретаря городского комитета КПСС г. Нижневартовска С.Д.Великопольского нами в 1975-1983 годы были проведены научные исследования по охране здоровья населения Нижневартовского территориально-производственного комплекса.

Были разработаны мероприятия по совершенствованию организации медицинской помощи населению:

1. рекомендации по снижению заболеваемости как причины временной нетрудоспособности;
2. система диспансеризации и гигиенического обучения и воспитания нефтяников;
3. нормативы потребности в стационарной медицинской помощи (183,9 койки на 10000 населения), которые были рекомендованы областным отделом здравоохранения для планирования развития больничной помощи в перспективе до 1990 года для промышленных городов Севера Тюменской области;
4. рекомендации по медицинскому обеспечению нефтяников в вахтовых поселках, утверждённые приказом Тюменского облздравотдела от 4 марта 1982 года № 90 «О мерах по улучшению медико-санитарного обслуживания жителей новых поселков и городов области»;
5. система наблюдений за состоянием здоровья работников «Нижневартовснефтегаза» и факторами окружающей среды (создание отраслевого мониторинга и его организационной структуры).

Пример второй. В 1995-1997 годах в период реформирования Российского государства и системы здравоохранения выполнены по заказу администрации Ханты-Мансийского автономного округа научные исследования стратегического плана по разработке концепции развития здравоохранения в Ханты-Мансийском автономном округе до 2005 года (утверждена постановлением Думы Ханты-Мансийского автономного округа № 82 от 12 марта 1997 года).

На основании решения Думы города Нижневартовска от 25 июня 1997 года № 62 «О программе развития медицинской помощи в городе Нижневартовске на 1997-2000 годы» и в соответствии с распоряжением Главы администрации города Нижневартовска № 4041 от 27 мая 1998 года была разработана концепция прогрессивного развития здравоохранения города Нижневартовска, утвержденная решением Думы города Нижневартовска от 31 марта 1999 года № 300.

Пример третий. В 2006 году произошёл решительный поворот к социально-ориентированной экономике. Имеются в виду четыре национальных проекта, выдвинутых президентом В.В.Путиным, в том числе, по здравоохранению. Как известно, национальным проектам предшествовало выступление В.В.Путина на встрече с членами правительства, руководством Федерального Собрания и членами президиума Государственного совета 5 сентября 2005 года, где Президент Российской Федерации, говоря о мерах в области здравоохранения, подчеркнул необходимость развития первичной медицинской помощи, профилактики заболеваний, включая вакцинацию и эффективную диспансеризацию населения.

Таким образом, осознание приоритетности первичной медико-санитарной помощи есть результат политической воли, проявленный Главой нашего государства.

А теперь о национальном проекте «Здравоохранение» и здравоохранительной политике. Сам факт, что появился национальный проект – это серьёзный прорыв в области социальной политики. Но этого недостаточно. По большому счёту, национальный проект – это, по определению Всемирной организации здравоохранения, всего лишь «фрагментарное усилие» в области здравоохранения. Развитие системы здравоохранения требует целенаправленных научно обоснованных мер, а не фрагментарных и не всегда обоснованных усилий.

Федеральный Закон «Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан» в его первой статье определил, что охрана здоровья – это совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья [1].

Таким образом, чтобы медицинская помощь была доступной и качественной необходим комплекс мер, прежде всего, политического, экономического и правового характера.

В 1984 году все государства – члены европейского региона сделали беспрецедентный шаг к созданию собственной конкретной модели концепции «Здоровье для всех», которую одобрили все государства – члены региона в качестве политики здравоохранения. К сожалению, Российской Федерации не принята политика на провозглашённых ВОЗ ценностях и подходах в развитии здравоохранения. Этим в значительной, а вернее сказать, в главной степени, объясняются проблемы развития российского общества и здравоохранения.

Система здравоохранения в нынешнем виде ориентирована, главным образом, на борьбу с уже возникшими заболеваниями и объективно не способна радикально улучшить состояние здоровья населения страны. Для этого необходима новая, адекватная сложившимся социально-экономическим условиям стратегия охраны и улучшения здоровья населения.

Для проведения целенаправленных преобразований в здравоохранении, обеспечения прав граждан в области охраны здоровья необходима четкая здравоохранительная политика реформирования и прогрессивного развития отрасли, учитывающая национальные интересы и региональные особенности. В ее основу должен быть положен критически переработанный региональный, отечественный и международный опыт развития здравоохранения.

Концепция развития здравоохранения должна включать:

• основную задачу социальной политики государственной власти;
• цель и основные задачи концепции:

1. на этапе кризисного развития,
2. на этапе стабилизации,
3. на этапе экономического подъема;

• принципы реформы здравоохранения;
• научную базу концепции;
• приоритетные направления развития здравоохранения;
• пути реализации приоритетных направлений (в области политики и стратегии здравоохранения, в области законодательства, финансирования и управления здравоохранением);
• средства реализации концепции (целевые и комплексные программы, контроль со стороны органов власти и общественности, информатизация здравоохранения, научное и методическое сопровождение);
• условия реализации концепции.

Реализация концепции здравоохранения позволит органам государственной власти и местного самоуправления планировать и оптимально реализовать совокупность мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, санитарно-гигиенического характера, направленных на сохранение и укрепление здоровья, предоставление медицинской помощи населению, рациональное использование средств, выделенных на здравоохранение.

Это будет переломный момент в развитии здравоохранения, когда впервые органами высшей государственной Российской Федерации будет принята здравоохранительная политика, сделаны определенные и весомые шаги к устойчивому развитию системы здравоохранения, расширению интеграции и сотрудничества по проблемам охраны здоровья населения. Следует отметить, что устойчивое развитие относится к определенному типу развития, в основу которого положены конкретные критерии устойчивости и эволюционного развития, сообщающие системе определенные стратегические ориентиры, приоритетные направления и стимулы.

Обоснование и проведение политики здравоохранения предполагает ее научное сопровождение, для чего необходимо укрепление действующих федеральных научно-исследовательских учреждений и создание региональных научно-методических центров (Институтов региональных проблем здравоохранения), базой которых на первом этапе могут быть кафедры общественного здоровья и здравоохранения медицинских вузов.

В 1977 году ВОЗ, провозгласив глобальную стратегию достижения здоровья для всех, открыла новую эру в здравоохранении мира. Сегодня большинство государств мира приняли политику в области здравоохранения, полностью основанную на глобальной стратегии достижения здоровья для всех и добились на этом пути серьёзных успехов.

В 1984 году все государства – члены европейского региона сделали беспрецедентный шаг к созданию собственной конкретной модели концепции «Здоровье для всех», которую одобрили все государства – члены региона в качестве политики здравоохранения. К сожалению, ни в Российской Федерации, ни в регионах не принята политика на провозглашённых ВОЗ ценностях и подходах в развитии здравоохранения.

В реформировании национальной системы здравоохранения мы видим фрагментарные усилия, направленные на решение проблем общественного здоровья и здравоохранения.

Система здравоохранения – одна из самых сложноорганизованных и консервативных систем в обществе. Поэтому необходимы концептуальные основы здравоохранения, его чёткая долгосрочная, а не рассчитанная на 2-3 года политика. Политику здравоохранения нужно принимать всерьёз. Нельзя обеспечить охрану здоровья людей, не сделав её предметом политики.

Особое внимание следует уделить кадровой политике, подготовке руководящих кадров здравоохранения. В последние десятилетия руководство здравоохранением многих стран всё больше осознаёт, что развитие последнего тормозится неадекватным управлением. Соответственно должна возрасти роль образованного, высокопрофессионального, морально честного человека, охраняющего здоровье населения. Подготовка, продвижение и правовая защищённость врача-организатора здравоохранения от произвола и некомпетентности чиновников и средств массовой информации в настоящее время крайне необходимы.

Сегодня мы испытываем дефицит специалистов в области организации здравоохранения и общественного здоровья. Поэтому нам нужна обоснованная и чётко реализуемая кадровая политика. Ещё в 1997 году Коллегия Министерства здравоохранения Российской Федерации своим решением от 23 декабря (протокол № 23) определила работу с кадрами приоритетной задачей в деятельности органов управления здравоохранением субъектов Российской Федерации, руководителей учреждений здравоохранения.

Организатор здравоохранения должен расти в соответствии со своим талантом, образованностью и интеллектом. Как только появляется по-настоящему первоклассный молодой организатор здравоохранения, его сразу же надо продвигать, не ожидая, когда он достигнет зрелого возраста. Нам необходимы молодые и просвещённые работники органов управления здравоохранением, руководители учреждений, служб. Но именно профессионально подготовленные, а не просто нахрапистые и ведомые «сильной рукой» чиновники от медицины.

Притчей во языцех стала в здравоохранении оплата труда медицинских работников. Да, врачи и медицинские сёстры получают недостойную их труда заработную плату. В определённой мере у нас решена оплата труда руководителей здравоохранения. Но и здесь проблема. Ведь оплата труда важный, но не самый главный критерий оценки специалиста.

Поднимая заработную плату руководителям органов и учреждений здравоохранения, мы должны помнить о положительных и отрицательных моментах. С одной стороны, организатор здравоохранения должен иметь достойный его деятельности доход, а с другой стороны, это привлекает в руководящие структуры здравоохранения людей, для которых важнее деньги, а не служение врачебному долгу.

Ведь куда важнее для любого человека уважение. Нужна простая вещь - относится к организатору здравоохранения с уважением, к его профессиональному опыту и знаниям. И тогда мы построим систему здравоохранения ориентированную на человека, гарантирующую его конституционное право на охрану здоровья и медицинскую помощь.

О приоритетах в здравоохранении. В каждой отрасли есть свои болевые точки. Выявить и устранить их – значит обеспечить жизнедеятельность хозяйства в целом. Изучение мнения организаторов здравоохранения Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа по данному вопросу показало, что на первое место в качестве приоритета респонденты поставили отсутствие политики, принятой на государственном уровне. На второе место вышла проблема подготовки руководящих кадров, третье-четвёртое места заняли межведомственный подход и отсутствие профилактической доктрины. На последующие пятое и шестое места организаторы здравоохранения поставили приоритет муниципального здравоохранения и инновации в здравоохранении соответственно.

Список литературы

1. 1. Закон Российской Федерации «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан». – 4-е изд. – М.: Ось - 89, 2006. – 48 с.

Добавить комментарий

Пожалуйста оставляйте комментарии только по теме. Вы можете оставить свой комментарий любым браузером кроме Internet Explorer старше 6.0
Имя:
E-mail
Комментарий:
Код:*