Андреева О.В., Одинцова В.В.

Realization of target-oriented program method for planing in health care at a federal level
Andreeva O.V., Odintsova V.V.
Research Institute for Public Health and Health Care under Sechenov Moscow Medical Academy

В работах 70-80-х годов детально представлены принципы программно-целевой методологии, основанной на системном подходе и системном анализе, отрабатывалась методология формирования целевых программ, в том числе в здравоохранении [5, 6, 7, 8, 10, 11].

За последнее десятилетие метод программно-целевого планирования и управления вновь привлекает внимание и рассматривается как инструмент стратегического планирования в области здравоохранения [9, 12, 13]. В конце 90-х и начале 2000-х годов разработан и реализован ряд целевых программ федерального уровня, в частности по такой приоритетной и актуальной проблеме, как “охрана здоровья матерей и детей”. Приоритетность проблемы подтверждается данными статистики, литературными источниками [1, 2, 3,4], а также повышенным вниманием государственных органов управления. В настоящее время в здравоохранении существуют два основных механизма реализации программно-целевого метода: через Национальную программу государственных гарантий и через федеральные целевые программы (одним из примеров которых является объект данного исследования – федеральная программа «Безопасное материнство»).

На федеральном уровне использование программно-целевого метода регламентирует ряд нормативно-правовых актов: Федеральный закон от 13 декабря 1994г. №60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995г. №594 «О реализации Федерального закона “О поставках продукции для федеральных государственных нужд”» После реформирования бюджетного процесса в 2004г.

1. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах одобренная Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004г. №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»
2. Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004г. №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»
3. Постановление Правительства РФ от 25.12.2004 №842 «О внесении изменений в порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация»

Программа государственных гарантий

Наиболее полно сформулированы требования по оказанию населению медицинских услуг в Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи (утверждается ежегодно). Программа государственных гарантий на 2006 год утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 года № 461. Министерством здравоохранения РФ разработаны и направлены в субъекты Российской Федерации методические рекомендации по экономическому обоснованию и формированию территориальных программ государственных гарантий бесплатной медицинской помощи.

Программа государственных гарантий является основой программно-целевого управления отраслью, а ее показатели отражают конечный результат деятельности медицинских учреждений и системы здравоохранения в целом, что необходимо в условиях бюджетирования, ориентированного на конечный результат – повышение доступности и качества медицинской помощи населению, эффективного использования государственных ресурсов в здравоохранении.

Федеральные целевые программы

В работе с программами выделяются следующие этапы: отбор проблемы для программной разработки; принятие решения о разработке программы и ее формирование; экспертиза и оценка программы; утверждение программы; управление реализацией программы и контроль за ходом ее выполнения.

Схема 1. Этапы реализации федеральной целевой программы

Отбор проблем для их программной разработки и решения на федеральном уровне определялся следующими факторами: значимость проблемы; невозможность комплексно решить проблему в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма и необходимость государственной поддержки для ее решения; принципиальная новизна и высокая эффективность технических, организационных и иных мероприятий, необходимых для широкомасштабного распространения прогрессивных научно-технических достижений и повышения на этой основе эффективности общественного производства; необходимость координации межотраслевых связей технологически сопряженных отраслей и производства для решения данной проблемы.

Технология реализации программно-целевого метода планирования при решении приоритетных задач здравоохранения изменилась в связи с реформой здравоохранения в 2004г.

Роли участников и технология реализации программно-целевого метода до реформы 2004г.

До 2004 г. в основе реализации программно-целевого метода лежали следующие нормативные документы: Федеральный закон от 13 декабря 1994г. №60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»; Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995г. №594 «О реализации Федерального закона “О поставках продукции для федеральных государственных нужд”».

Инициатором постановки проблем для решения программными методами на федеральном уровне могли выступать любые юридические и физические лица.

Предложения о программной разработке проблемы с обоснованиями направлялись в Минэкономики России и должны были содержать:

• наименование проблемы и анализ причин ее возникновения; возможные способы решения проблемы, предполагаемый перечень мероприятий, которые необходимо осуществить в сфере науки, техники, производства и реализации продукции (работ, услуг), организационных трудовых, хозяйственных и правовых отношений для решения проблемы, возможные сроки их реализации;
• потребность в финансовых ресурсах и возможные источники их обеспечения (федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, внебюджетные средства);
• предварительную оценку социально-экономической эффективности и последствий от реализации программы, соответствие программных мероприятий экологическим и иным требованиям;
• государственных заказчиков и разработчиков целевой Программы, основных поставщиков и подрядчиков, срок и стоимость подготовки целевой программы.

Минэкономики России совместно с Минфином России и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе прогнозов социально-экономического развития страны, приоритетов структурной и научно-технической политики и анализа представленных материалов подготавливали предложения по решению данной проблемы программными методами на федеральном уровне, выступая в качестве разработчиков предложений. Предложения направлялись в Правительство Российской Федерации, которое в свою очередь принимало решение о подготовке соответствующей программы, сроках и стоимости ее разработки, определяло государственного заказчика.

Государственный заказчик нес ответственность за своевременную и качественную подготовку и реализацию программы:

• подготавливал исходное задание на формирование программы и управлял действиями разработчиков программы;
• осуществлял предконтрактный отбор на конкурсной основе исполнителей работ, услуг, поставщиков продукции по каждому программному мероприятию;
• согласовывал с основными заинтересованными участниками программы возможные сроки выполнения мероприятий, объемы и источники финансирования. По мероприятиям, предусматривающим финансирование за счет средств внебюджетных источников или бюджетов субъектов Российской Федерации (в случае, если в целевую программу включены межрегиональные и региональные целевые программы), подписывались соглашения (договоры) о намерениях между государственным заказчиком программы и предприятиями, организациями, органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
• организовывал при необходимости проведение специализированной экспертизы проекта программы и по результатам экспертизы производил его доработку.

Государственный заказчик формировал Дирекцию программы, которую возглавлял один из заместителей руководителя федерального органа исполнительной власти, ответственный за выполнение программы.

Схема 2. Участники реализации федеральной целевой программы 1993-2004 гг.

Программ должна была состоять из следующих разделов: содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами; основные цели и задачи, сроки и этапы реализации программы; система программных мероприятий, в том числе меры по трудоустройству, включая создание новых рабочих мест, переподготовке и социальной защите высвобождаемых работников в результате реализации программы; ресурсное обеспечение программы (за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников, бюджетов субъектов Российской Федерации и с распределением расходов по регионам страны); механизм реализации программы; организация управления программой и контроль за ходом ее реализации; оценка эффективности, социально-экономических и экологических последствий от реализации программы; паспорт целевой программы.

К проекту программы должны были быть приложен пояснительная записка, бизнес-план с социально-экономическим и технико-экономическим обоснованиями, предварительная бюджетная заявка на ассигнования из федерального бюджета для финансирования программы на очередной год, лист согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и, при необходимости, соглашения (договоры) о намерениях между государственным заказчиком программы с предприятиями, организациями, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, подтверждавшие финансирование программы из внебюджетных источников, бюджетов субъектов Российской Федерации.

Согласованный с заинтересованными организациями проект программы с пояснительной запиской, бизнес-планом и социально-экономическими и технико-экономическими обоснованиями и другими необходимыми материалами направлялся в Минэкономики России и Минфин России.

Государственная комплексная экспертиза проектов крупных программ и концепций решения программных проблем осуществлялась Экспертным советом при Правительстве Российской Федерации. В ходе экспертизы устанавливалось соответствие указанных проектов интересам Российской Федерации, достаточность системы программных мероприятий для эффективного решения приоритетных задач социально-экономической, научно-технической, оборонной и экологической политики.

Проект целевой программы оценивали: 1. на приоритетный характер проблемы, предлагаемый для программного решения; 2. обоснованность, комплексность и экологическую безопасность программных мероприятий, сроки их реализации; 3. привлечение внебюджетных средств, средств бюджетов субъектов Российской Федерации для реализации программы в увязке с возможностями ее государственной поддержки за счет средств федерального бюджета; 4. эффективность механизма осуществления программы; 5. социально-экономическую эффективность программы в целом, ожидаемые конечные результаты реализации программы и ее влияние на структурную перестройку экономики России; и подготавливают заключение по проектам целевой программы и предварительной бюджетной заявки.

С учетом замечаний и предложений Министерства экономического развития и торговли РФ государственный заказчик совместно с ее разработчиками производил доработку проекта программы. Доработанный проект целевой программы повторно направлялся в Министерство экономического развития и торговли РФ, а проект целевой программы, содержащий раздел по НИОКР гражданского назначения, также в Министерство образования и науки РФ.

В случае положительной оценки Минэкономики России по согласованию с Минфином России представлял проект целевой программы на утверждение в Правительство Российской Федерации.

Программы и государственные заказчики утверждались решением Правительства Российской Федерации.

Формы и методы организации управления реализацией программы определялись государственным заказчиком. Текущее управление осуществлялось Дирекцией программы.

Роли участников и технология реализации программно-целевого метода после реформы 2004г.
(Постановление Правительства РФ от 25.12.2004 №842 «О внесении изменений в порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация»)

Механизм реализации программно-целевого метода был изменен после реформы здравоохранения в 2004г., что касается участников и технологии реализации программ. После реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004г., что отражено в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах одобренной Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004г. №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», основными нормативными документами, ставшими регламентирующей основой программно-целевого метода стали: Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004г. №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»; Постановление Правительства РФ от 25.12.2004 №842 «О внесении изменений в порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация».

Таким образом, после 2004г. решение о разработке целевой программы ведомства принимается руководителем субъекта бюджетного планирования.

Главный распорядитель средств федерального бюджета в соответствии с порядком, утверждаемым субъектом бюджетного планирования, разрабатывает проекты целевых программ ведомства; обеспечивает реализацию целевых программ ведомства и их финансирование; формирует и представляет субъекту бюджетного планирования отчетность о реализации целевых программ ведомства.

Разработанный проект ведомственной целевой программы направляется субъектом бюджетного планирования одновременно в Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации.

Министерство экономического развития и торговли РФ и Министерство финансов РФ проводят экспертизу проекта целевой программы в течение 3 недель с даты поступления проекта соответствующей программы. В заключении экспертизы устанавливается соответствие проекта ведомственной целевой программы предъявляемым к ней требованиям, предусмотренным Положением о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ утвержденное Постановлением Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. №239.

Результаты экспертизы направляются субъектам бюджетного планирования, результаты экспертизы программ, предлагаемых к финансированию (частично или полностью) из бюджета принимаемых обязательства, направляются Министерством финансов РФ в Министерство экономического развития и торговли РФ для учета при подготовке проекта перечня таких программ.

Разногласия по вопросам ресурсного обеспечения целевой программы ведомства могут быть вынесены субъектом бюджетного планирования на рассмотрение Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу.

Министерство экономического развития и торговли РФ с участием Министерства финансов РФ формирует проект перечня целевых программ ведомств, предлагаемых к финансированию (полностью или частично) из бюджета принимаемых обязательств и получивших положительные заключения экспертиз, упорядоченного с учетом вклада этих программ в реализацию приоритетных направление политики Правительства РФ. Проект указанного перечня рассматривается и одобряется Правительственной комиссией по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу.

Субъект бюджетного планирования утверждает целевую программу ведомства, намеченную к финансированию из бюджета действующих обязательств, - после получения положительных заключений экспертизы Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерства финансов РФ; целевую программу ведомства, предлагаемую к финансированию (полностью или частично) из бюджета принимаемых обязательств, - после одобрения Правительственной комиссией по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу перечня таких программ, если данная программа включена в его состав.

В случае если целевая программа ведомства получила отрицательное заключение экспертизы Министерства экономического развития и торговли РФ или Министерства финансов РФ, а также если она не включена в одобренный Правительственной комиссией по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу перечень целевых программ ведомств, предлагаемых к финансированию, субъект бюджетного планирования вправе реализовывать такую программу в форме аналитической программы ведомства.

Бюджетная целевая программа должна содержать: статус программы (федеральная целевая программа, подпрограмма федеральной целевой программы, ведомственная целевая программа, ведомственная целевая программа, выделяемая в аналитических целях); цели и задачи субъекта бюджетного планирования, решение которых будет обеспечено реализацией бюджетной целевой программы; срок реализации программы; цели программы; краткое описание основных мероприятий программы; основные показатели реализации программы.

Общими требования, предъявляемыми к бюджетным целевым программам, являются:

• четкая формулировка цели программы, соответствующая приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности федеральных органов исполнительной власти;
• описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы, включая как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их получателей);
• наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателе, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы;
• обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков для реализации программы;
• определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления.

После утверждения программы субъект бюджетного планирования несет ответственность за решение задачи путем реализации ведомственной целевой программы и за обеспечение утвержденных значений целевых индикаторов.

Механизмом контроля реализации программы являются ежегодные доклады, представляемые субъектами бюджетного планирования, о результатах и основных направлениях деятельности.

Данные доклады, представляемые субъектами бюджетного планирования в Правительство Российской Федерации, а также в Министерство финансов Российской Федерации и Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, должны содержать: основные цели и задачи субъекта бюджетного планирования, их увязку с приоритетами государственной политики; расходные обязательства в соответствующей сфере деятельности и оценку объема доходов федерального бюджета, которыми управляют соответствующие субъекты бюджетного планирования; достигнутые в отчетном периоде и планируемые на среднесрочную перспективу (на период до 3 лет) измеримые результаты, а также ориентированные на их достижение бюджетные программы; распределение бюджетных расходов по целям, задачам и программам в отчетном и планируемом периоде; оценку результативности бюджетных расходов, обоснование мер по ее повышению.

Впервые представленные при формировании проекта федерального бюджета на 2004 год доклады главных распорядителей средств федерального бюджета о результатах и планах (основных направлениях) деятельности позволили систематизировать цели и задачи федеральных органов исполнительной власти и получить практический опыт привязки отчетных и планируемых расходов к конечным измеримым результатам. Исходя из этого, было предложено определить решением Правительства Российской Федерации порядок разработки и использования в бюджетном процессе указанных докладов, а также требования к их содержанию.

Суть программно-целевого метода планирования и управления, заключающаяся в согласовании и эффективном использовании финансовых, материально-технических, кадровых ресурсов для достижения конкретных целей в определенные сроки при недостаточном финансировании, делает данный метод наиболее актуальным при решении приоритетных задач.

Охрана здоровья материнства и детства - приоритетная задача здравоохранения

Россия вступила в полосу интенсивной депопуляции и при сохранении нынешних тенденций к 2015 году численность россиян станет меньше на 22 млн человек, а к 2040 году может уменьшиться еще на 28 млн человек, что обусловлено чрезмерно высокой смертностью, относительно низкой рождаемостью (т.е. высокой естественной убылью) и незначительным миграционным притоком (Межотраслевая Комиссия по формированию системы государственно-общественного управления здравоохранением РФ. – М., 2003). Состояние здоровья населения, негативные тенденции в демографической ситуации не отвечают целям и задачам развития современного цивилизованного общества. Здоровье населения (особенно женского и детского) является одним из важнейших показателей благополучия страны.

До разработки Федеральной целевой программы «Безопасное материнство» на 2001-2002г. ситуация в России характеризовалась неустойчивым развитием экономики, падением рождаемости и высоким уровнем общей смертности. В своем выступлении президент Российской Федерации В.В. Путина в послании к Федеральному собранию в 2001г. говорит: «В современных условиях охрана здоровья – это проблема государственного масштаба».

Низкая рождаемость и высокий показатель общей смертности негативно сказываются на уровне воспроизводства населения. В России сократилось число женщин и семей, желающих иметь детей. И за предыдущие 10 лет на момент создания ФЦП «Безопасное материнство» потери численности новорожденных составили более 6 миллионов.

Снижение уровня воспроизводства населения происходит на фоне ухудшения репродуктивного здоровья женщин детородного возраста, увеличивается число гинекологических заболеваний, осложнений беременности, родов и послеродового периода, сформировался феномен «подросткового материнства»; 15-20% семейных пар страдают бесплодием. Состояние здоровья беременных в конце 90-х гг. влияет на снижение числа неосложненных родов, которое в целом по России в 1999г. составило 31,1%, а в ряде субъектов Российской Федерации не достигло 25%. Число абортов было достаточно высоким – 53 на 1000 женщин детородного возраста (1999г.).

Важнейшими критериями социально-экономического состояния общества и развития здравоохранения, качества оказываемой медицинской помощи являются показатели младенческой и материнской смертности.

Показатель материнской смертности в России в 1999г. более чем в 2.5 раза превышает аналогичный среднеевропейский показатель - 44,2 на 100 тыс. живорожденных. Неблагоприятными факторами выделяют ухудшение соматического и психического здоровья населения, а также рост злокачественных заболеваний репродуктивной системы женщин, социально обусловленных заболеваний, инфекций, передаваемых половым путем, ВИЧ/СПИДа, наркомании алкоголизма.

Уровень младенческой смертности составлял 16,0 на 1000 родившихся живыми.

В этих условиях проблемы охраны репродуктивного здоровья населения и обеспечения безопасного материнства приобрела особую медико-социальную значимость. Приоритетность этой проблемы и недостаточность финансирования выдвигают на первое место в решении этой проблемы программно-целевой метод.

В России использование программно-целевого метода при решении такой приоритетной задачи как охрана здоровья матерей и детей началось с 90-х гг. Минздравмедпромом РФ были разработаны и утверждены отраслевые программы по развитию неонатологической службы (1990), гинекологической помощи населению (1991), о совершенствовании системы медицинского обеспечения детей в образовательных учреждениях (19920 в домах ребенка (1993), по развитию и поддержанию медико-генетической службы в стране (1993), созданию отечественных детских лекарственных форм и медицинской техники (1992). На основе государственной программы перехода Российской Федерации на принятую в международной практике систему учета и статистики разработана и реализована программа перехода России на рекомендованные ВОЗ критерии живорождения и мертворождения, направленная на достижение достоверности показателей младенческой и перинатальной смертности, развитие современных технологий в перинатальной медицине (1992). В 1993г. была принята программа «Дети России», состоящая из ряда подпрограмм: «Индустрия детского питания», «Планирование семьи», «Дети-инвалиды», «Дети-сироты», «Дети Чернобыля» и «Дети Севера». В 1994 году этой программе был придан статус президентской. Министерство здравоохранения Российской Федерации принимало активное участие в реализации таких разделов Федеральной целевой программы «Дети России», как «Дети-инвалиды», «Дети Чернобыля», исполняло определяющую роль в реализации программы «Безопасное материнство». На основе закона РФ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии» в 1993г. была создана федеральная программа «Вакцинопрофилактика».

Целенаправленные мероприятия по охране репродуктивного здоровья женщин, профилактике и снижению числа абортов, показателей материнской и младенческой заболеваемости и смертности были предусмотрены в федеральных программах «Планирование семьи» (1994-1998гг.) и «Безопасное материнство» (1995-2000гг.).

За время реализации указанных программ в стране получили развитие учреждения нового типа – центры планирования семьи и репродукции. Кроме того, организовано более 60 перинатальных и 15 молодежных центров. Более 90 базовых родовспомогательных учреждений субъектов Российской Федерации оснащены современной лечебно-диагностической аппаратурой.

В результате за период 1994-1999гг. число абортов в стране снизилось на 21,3%, в том числе в возрастных группах до 14 лет – на 34,3%, от 15 до 19 лет – на 27%. Число криминальных абортов снизилось в 2 раза, а смертность женщин после абортов – на 30,3%. Число умерших женщин от осложнений беременности и родов уменьшилось на 23,3%.

Вместе с тем в связи с недостаточностью финансирования программ не полностью были выполнены мероприятия по капитальному строительству и поддержке учреждений акушерско-гинекологической и педиатрической служб, в особенности перинатальных центров и родильных домов, а также их достаточному оснащению и обеспечению.

В связи с этим была разработана федеральная целевая программа «Безопасное материнство» на 2001-2002гг.

Федеральная целевая программа «Безопасное материнство»

Федеральная целевая программа «Безопасное материнство» была разработана на основе Концепции безопасного материнства, предложенной Всемирной Организацией Здравоохранения. Программа была утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 14.10.94 №1173 и начала реализовываться с 1995 года. Государственным заказчиком программы явилось Министерство здравоохранения Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации от 19.02.96 №210 программа включена в состав президентской программы «Дети России» и действие ее продлено на 1996-1997 годы. Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.01.97 №29 программа была продлена на 1998-2000 годы, а Постановлением Российской Федерации от 25.08.2000 №625 – на 2001-2002 годы. Таким образом, можно выделить три этапа реализации ФЦП «Безопасное материнство»: 1. 1995-1997гг (в рамках программы «Дети России»); 2. 1998-2000гг (федеральная целевая программа «Безопасное материнство»); 3. 2001-2002гг. В данной работе рассматривается программа 2001-2002гг., в которой была соблюдена преемственность программных мероприятий, реализованных в предыдущие годы, а также предусмотрены дополнительные меры по охране репродуктивного здоровья населения и обеспечению безопасного материнства, направленные на снижение показателей материнской и младенческой заболеваемости и смертности

Основной целью программы явилась охрана репродуктивного здоровья, создания необходимых условий для рождения здоровых женщин и детей. Работа осуществлялась во взаимодействии с органами и учреждениями здравоохранения на местах. Одноименные региональные программы приняты практически во всех субъектах Российской Федерации.

Программа была разработана в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995г. №594 «О реализации Федерального закона “О поставках продукции для федеральных государственных нужд”» и утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 25.08.2000 №625 «О федеральных целевых программах по улучшению положения детей в Российской Федерации на 2001-2002 годы».

Участники ФЦП «Безопасное материнство»

Государственным заказчиком Программы выступило Министерство здравоохранения Российской Федерации. В разработке программы приняли участие Минздрав РФ, Министерство труда и социального развития РФ, РАМН. Исполнителями программных мероприятий были указаны также Минздрав РФ, Министерство труда и социального развития РФ, РАМН.

Минздравом России издан соответствующий приказ от 20.04.2001 №124, которым был утвержден Координационный совет по организации управления и контроля за выполнением Программы.

Схема 3. Участники ФЦП «Безопасное материнство» (2001-2002гг.)

Цели и задачи ФЦП «Безопасное материнство»

Основными целями программы стали социальная поддержка материнства и детства, охрана репродуктивного здоровья населения, создание необходимых условий для рождения желанных и здоровых детей, профилактика и снижение числа абортов, показателей материнской и младенческой заболеваемости и смертности. Ожидались следующие результаты – улучшение состояния репродуктивного здоровья населения, улучшение организации и качества акушерско-гинекологической и педиатрической помощи, укрепление материально-технической базы амбулаторно-поликлинических и стационарных учреждений акушерско-гинекологической и педиатрической служб, снижение числа абортов и смертности женщин после абортов, снижение показателей материнской и младенческой смертности, улучшение лекарственного обеспечения населения.

Схема 4. Взаимосвязь проблем и целей в программе «Безопасное материнство» на 2001-2002гг. 

Финансирование ФЦП «Безопасное материнство»

Особенностью реализации федеральной целевой программы «Безопасное материнство» в 2001-2002 годах являлось участие субъектов Российской Федерации в софинансировании программных мероприятий и включение в Программу инвестиционного раздела – поддержка финансирования восьми строящихся региональных и межрайонных перинатальных центров. Утвержденные в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации были утверждены объемы финансирования мероприятий Программы на 2001-2002 год в размере 1175,3 млн. рублей (в ценах 2002 года), что почти в 20 раз выше объема финансирования предыдущего этапа. В том числе за счет средств федерального бюджета – 227,3 руб. (19,3%), за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации 948,0 млн. рублей (80,7%).

Таблица 1.

Источники финансирования ФЦП «Безопасное материнство» на 2001-2002гг.

Диаграмма 1. Источники финансирования ФЦП «Безопасное материнство» на 2001-2002гг. (планируемые)

Диаграмма 2. Источники финансирования ФЦП «Безопасное материнство» на 2001-2002гг. (фактические)

Основными направлениями финансирования программы в 2001-2002гг. по сравнению с предыдущими этапами стали: укрепление материально-технической базы и капитальное строительство.

Диаграмма 3. Плановая структура мероприятий программы «Безопасное материнство»  

Диаграмма 4. Финансирование мероприятий программы «Безопасное материнство»

Механизм реализации, организация управления и контроль ФЦП «Безопасное материнство»

Организацию управления и контроль за ходом выполнения программных мероприятий осуществлял Координационный совет Минздрава России, состав которого был утвержден приказом и по согласованию имел межведомственный характер (приказ Минздрава России от 20 апреля 2001 года №124). Председателем Координационного совета являлся заместитель Министра здравоохранения Российской Федерации. В 2001-2002 годы в Минздраве России состоялось 5 заседаний Координационного совета федеральной целевой программы «Безопасное материнство», на которых утверждались технико-экономические обоснования мероприятий программы на 2001 год и 2002 год, подводились итоги результатов выполнения программы за 2001 год и весь период ее реализации.

Осуществление текущей и оперативных видов работ обеспечивалось Управлением организации медицинской помощи матерям и детям Минздрава России.

Реализация Программы осуществлялась на основе государственных контрактов (договоров), заключаемых Министерством здравоохранения Российской Федерации с исполнителями программных мероприятий. Исполнители программных мероприятий определялись на конкурсной основе в соответствии с Положением об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 года №305 и Федеральным законом от 6 мая 1999 года №97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».

В июне-июле 2001 года аудиторами Счетной палаты Российской Федерации проведена проверка целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, выделенных на реализацию федеральной целевой программы «Безопасное материнство» за период 1998-2000 годы. В соответствии с актом проверки замечаний по исполнению программных мероприятий не было.

Счетной палатой Российской Федерации в июле-августе 2002 года также была осуществлена проверка целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, выделенных на реализацию федеральной целевой программы «Безопасное материнство» в 2001 году и истекшем периоде 2002 года. По представлению Счетной палаты Российской Федерации издан приказ Минздрава России от 01.11.2002 №330 «О мерах по устранению нарушений, выявленных Счетной палатой Российской Федерации, по федеральной целевой программе «Безопасное материнство», в соответствии с которым разработаны меры по усилению контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, выделяемых на реализацию федеральных целевых программ.

Схема 5. Взаимосвязь целей и мероприятий в программе «Безопасное материнство»

Основные результаты программы «Безопасное материнство»

Основные результаты программы отражались в отчетах Минздрава «Об итогах программы «Безопасное материнство». Во исполнение программных мероприятий совершенствовалось законодательство в области материнства и детства. Разработаны и приняты законодательные акты (федеральные законы от 16.07.1999 №165-ФЗ, от 28.12.2001 №181-ФЗ) по социальной поддержке материнства, предусматривающие увеличение единовременных пособий женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рождении ребенка и на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет. Наряду с сохранением ранее действующих гарантий в области материнства и детства (Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 №197-ФЗ) усилены меры по защите беременных от увольнения, отменено установление испытательного срока при приеме их на работу и др.

В утверждаемую постановлениями Правительства Российской Федерации Программу государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, определяющей виды и объемы этой помощи населению, в том числе женщинам и детям, за счет средств бюджетов и обязательного медицинского страхования всех уровней внесены мероприятия по оказанию амбулаторно-поликлинической и стационарной помощи при беременности, а также мероприятия по профилактике заболеваний, включая диспансерное наблюдение здоровых детей и оказание медицинской помощи в центрах планирования семьи и репродукции.

Важным результатом реализации мероприятий федеральной целевой программы «Безопасное материнство» за период 2001-2002 годы явилось внедрение в практическое здравоохранение новых организационных форм, семейноориентированных перинатальных технологий, санитарных норм и правил. Разработка и внедрение в практику передовых технологий, оснащение учреждений родовспоможения и детства современной аппаратурой (эндоскопической, ультразвуковой, следящей, наркозно-дыхательной и др.) позволило на новом методическом уровне решать проблемы сохранения и восстановления репродуктивной функции, использовать эффективные лечебно-диагностические методы – сократить послеоперационные осложнения в 2,6 раза, сроки пребывания в стационаре – на 50%, объем лекарственной помощи – на 20%; пролонгировать беременность при невынашивании до родов у 95-97% женщин; сократить сроки обследования и лечения при бесплодии в браке с 1,5 лет до 2-4 месяцев, повысить эффективность лечения бесплодия у 60-70% супружеских пар.

В рамках инвестиционного раздела программы было осуществлено финансирование 6 строящихся перинатальных центров в Чувашской Республике, Владимирской и Читинской областях, Хабаровском крае, клиники восстановительного лечения детей с перинатальной патологией Ивановского научно-исследовательского института охраны материнства и детства Минздрава России, акушерского корпуса Уральского НИИ охраны материнства и младенчества Минздрава России.

В 2001-2002 г. открыты первые очереди перинатальных центров в Хабаровском крае и Чувашской республике, которые оснащены современной лечебно-диагностической аппаратурой и медицинским оборудованием с целью обеспечения внедрения передовых медицинских технологий.

Осуществлены создание, тиражирование и рассылка на территории альбомов проектных решений серии акушерских, консультативно-диагностических, акушерских, педиатрических и административно-хозяйственных блок-модулей, применяемых при строительстве и реконструкции учреждений родовспоможения.

По разделу укрепления материально-технической базы учреждения акушерско-гинекологической и педиатрической служб Минздравом России осуществлена закупка для учреждений родовспоможения территорий 17 операционных лапароскопов, 19 гистероскопических диагностических наборов, 50 наркозно-дыхательных аппаратов, а также лекарственных средств (простагландинов) для профилактики осложнений в родах.

В рамках раздела НИОКР разработаны современные телекоммуникационные технологии для внедрения в акушерско-гинекологическую практику, принципы формирования программ повышения квалификации врачей в области профилактики бесплодного брака, факторы риска в возникновении врожденных аномалий нервной системы у плода; подготовлены пособия для врачей по профилактике невынашивания беременности, профилактике аномалий сократительной деятельности матки, профилактике и пренатальной диагностике врожденной патологии плода и новорожденного, фетальному алкогольному синдрому.

В результате совместной целенаправленной работы в рамках реализации федеральных и региональных целевых программ по охране материнства и детства, по совершенствованию организации медицинской помощи детям и матерям отмечалось ежегодное снижение материнской, перинатальной и младенческой смертности. Важнейший показатель службы охраны здоровья матери и ребенка младенческая смертность снизился в РФ с 1999 г. по 2004 г. на 27,4% (с 16,0 до 11,6 на 1000 родившихся живыми). Отмечена позитивная динамика в снижении перинатальной смертности с 14,2 на 1 000 родившихся живыми и мертвыми в 1999 году до 10,62 в 2004 г. Материнская смертность в РФ снизилась с 1999 г. по 2004 г. на 47% (с 44,2 до 23,4 на 100 тыс.). Абсолютное число умерших от осложнений беременности и родов женщин сократилось с 537 (в 2000 г.) до 479 (в 2002 г.). Снизился показатель абортов на 1000 женщин детородного возраста с 53,1 до 47,7 (1999-2001 гг.). Снизилась материнская смертность после абортов на 22,3% (1999-2001 гг.). Сократились сроки обследования и лечения бесплодия в браке с 1,5 лет до 2,4 месяцев, при этом эффективность лечения бесплодия у супружеских пар повысилась до 60-70%.

В связи с актуальностью проблемы онкологических заболеваний репродуктивной системы у женщин, разработано учебное пособие «Программа по профилактике и ранней диагностике онкологических заболеваний репродуктивной системы у женщин» для специалистов в этой области.

В рамках программы мероприятий созданы опытные образцы местного контрацептивного препарата с противовирусным действием «Спемикола», проведены его клинические испытания.

В целях повышения информированности специалистов и населения по вопросам охраны репродуктивного здоровья, здорового образа жизни издано и направлено в регионы в 2002г. 200 тыс. экземпляров информационно-методических материалов. Создана серия учебных видеофильмов для врачей и среднего медицинского персонала по проблемам сохранения и восстановления репродуктивной функции, предупреждения социально обусловленных заболеваний, в т.ч. алкоголизма, табакокурения и др.

Для закрепления позитивных тенденций в решении проблем охраны здоровья женщин и детей Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 октября 2002 № 732 была утверждена подпрограмма «Здоровый ребенок» в составе комплексной федеральной целевой программы «Дети России» на период 2003-2006гг. Подпрограмма включила мероприятия по охране здоровья матери и ребенка и была направлена на сохранение, восстановление и укрепление здоровья ребенка на основе комплексного решения медицинских, педагогических, социальных проблем материнства и детства.

Также анализ реализации ФЦП «Безопасное материнство» выявил существенные недостатки, среди которых основными являются:

• отсутствие в представленных отчетах некоторых государственных заказчиков объективных данных и конкретных полученных результатов, позволяющих оценить эффективность реализации программ;
• невыполнение частью государственных заказчиков своих обязательств по финансированию федеральных целевых программ за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств внебюджетных источников;
• отставание реализации ряда мероприятий от сроков, утвержденных Правительством Российской Федерации;
• неоправданное приоритетное финансирование мероприятий программ по направлению «Прочие нужды», относящихся зачастую к текущей деятельности федеральных органов исполнительной власти по сравнению с инвестиционными проектами и НИОКР;
• недостаточная увязка по содержанию и срокам выполнения НИОКР и инвестиционных проектов федеральных целевых программ, что приводит к невостребованности результатов НИОКР;
• низкая эффективность использования средств, направляемых на реализацию программ, их распыление по большому количеству мероприятий программ;
• отсутствие согласованности между различными механизмами реализации программно-целевого метода планирования на федеральном уровне: параллельно реализуются Программа Государственных Гарантий и Федеральные целевые программы, которые в области здравоохранения направлены на одну цель; а также отсутствие согласованности между федеральным и территориальным уровнями.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Баранов А.А. Пути перестройки детского здравоохранения // Педиатрия. – 1989. -№ 4. – С.5-13.
2. Баранов А.А., Щеплягина Л.А. Состояние здоровья детей как фактор национальной безопасности // Рос. педиатрический журнал. – 2005. - № 2. – С.4-8.
3. Вельтищев Ю.Е. О стратегии и приоритетных направлениях в педиатрии // Рос. вестн. перинатологии и педиатрии. – 1994. - № 1. – С. 2-8.
4. Ваганов Н.Н. Организационные проблемы совершенствования системы охраны здоровья матери и ребенка на рубеже веков.//Сб.докладов: Проблемы, пути развития. – 2000. - С.3-8.
5. Голубков Е.П. Использование системного анализа в отраслевом планировании. – М., 1997. – 135с.
6. Добров Г.М., Задорожный Э.М., Салтыков И.В. Вопросы формирования научно-технических программ. – Киев, 1977.
7. Калью П.И. Сущность системного подхода и его применение в области здравоохранения (научный обзор). – М., (ВНИИМИ). – 1975. С.102.
8. Макаров И.М., Соколов В.Б., Абрамов А.Л. Целевые комплексные программы. – М.: «Знание», 1980. – 135с.
9. Михайлова Ю.В., Еремичева Т.И. Программно-целевой метод – инструмент стратегического планирования в здравоохранении (Сб науч.трудов республиканской научно-практической конференции «Экономическая эффективность и развитие регионального здравоохранения», 28-30 мая 2002г.) – М.: ЦНИИОИЗ, 2002, - С. 15-18.
10. Поспелов Г.С. Программно-целевой подход к планированию// «Коммунист». – 1978. №16. С. 43-58.
11. Приймак А.А., Михайлова Ю.В., Еремичева Т.И. Методические аспекты формирования целевых программ в медицине // Здравоохр. РСФСР. – 1983. - № 8. – с.3-8.
12. Сибурина Т.А., Шестаков М.Г. Программно-целевое планирование в системе стратегического управления здравоохранением. (Сб.науч.трудов республиканской научно-практической конференции «Экономическая эффективность и развитие регионального здравоохранения», 28-30 мая 2002 г.) – М.: ЦНИИОИЗ, 2002, - С.18-20.
13. Чертухина О.Б. Программно-целевое планирование как метод управления здоровьем населения// Проблемы управления здравоохранением. - №4(11). – 2003. – С.14-19

Добавить комментарий

Пожалуйста оставляйте комментарии только по теме. Вы можете оставить свой комментарий любым браузером кроме Internet Explorer старше 6.0
Имя:
E-mail
Комментарий:
Код:*